網(wǎng)站治理的正式制度

胡　凌

隨著互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，以網(wǎng)站為平臺(tái)開展的各種活動(dòng)也日益增多。一方面，國(guó)家需要互聯(lián)網(wǎng)作為新的媒介進(jìn)行宣傳和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和文化產(chǎn)業(yè)，另一方面，對(duì)日益增多的成本低廉的網(wǎng)上言論、表達(dá)以及非法行為，國(guó)家也需要采取措施加以管理，以免危害社會(huì)秩序和國(guó)家安全。這一切的網(wǎng)絡(luò)空間中的基礎(chǔ)架構(gòu)就是網(wǎng)站，可以說對(duì)網(wǎng)站的治理構(gòu)成了中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容。

網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代言論、表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)行為的重要渠道和端點(diǎn)，也是連結(jié)信息服務(wù)消費(fèi)者與生產(chǎn)提供者的“中間人”。管理好網(wǎng)站，也就控制了網(wǎng)絡(luò)空間中的信息流通，既可以發(fā)布積極信息或推進(jìn)健康合法的服務(wù)，也可以對(duì)不良信息與非法服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行打擊。

但是在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之后，網(wǎng)站作為綜合性的信息傳播平臺(tái)打破了原來信息渠道的限制，每個(gè)人都可以成為潛在的出版商、報(bào)社、電臺(tái)、企業(yè)等等。另外，還出現(xiàn)了新的信息聚合方式和傳遞方式；數(shù)量也大大增加，一時(shí)間出現(xiàn)信息爆炸的趨勢(shì)。國(guó)家不得不采取新的措施對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行管理。一方面，國(guó)家按照線下活動(dòng)方式對(duì)線上信息進(jìn)行擬制歸類管理；另一方面，則通過舉報(bào)和打擊非法活動(dòng)和不良信息，努力擴(kuò)大合法信息渠道的范圍。

政府部門的管理流程與協(xié)調(diào)

按照2004年關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)《互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見》的要求，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和部委形成了一套比較完善的互聯(lián)網(wǎng)管理和協(xié)調(diào)制度，一改以往的立法混亂、多頭的局面。主要是以國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組為中心、以信息產(chǎn)業(yè)部提供技術(shù)支持、以相關(guān)部門為專項(xiàng)內(nèi)容治理的主管機(jī)關(guān)、其他部門積極協(xié)調(diào)合作，分口管理。

2006年2月17日，《互聯(lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》頒發(fā)。這標(biāo)志著國(guó)家網(wǎng)站管理制度的初步完善，其中詳盡介紹了政府各部門的職責(zé)和權(quán)限。在2004、2005年“集中開展互聯(lián)網(wǎng)站清理整頓工作協(xié)調(diào)小組”的基礎(chǔ)上，《方案》決定成立中央和省兩級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)站管理工作協(xié)調(diào)小組”，建立日常協(xié)調(diào)體制，切實(shí)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)站管理溝通協(xié)調(diào)。

可以看出，《方案》進(jìn)一步充實(shí)了《意見》的要求，在網(wǎng)站管理這個(gè)具體環(huán)節(jié)上，不僅明確細(xì)化了一些部門的職責(zé)，還進(jìn)一步將幾乎所有部門都納入到網(wǎng)站管理的協(xié)調(diào)工作體制中。這個(gè)體制涉及部門眾多，過程繁雜，只有所有相關(guān)部門積極配合才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其中特別提出了對(duì)ISP和ICP的年度審核。要做到對(duì)數(shù)量巨大的ICP進(jìn)行審核，其依據(jù)只能是日常監(jiān)管和專項(xiàng)清理中發(fā)現(xiàn)的問題，只要及時(shí)刪除不良信息，就可認(rèn)為是沒有問題的，否則會(huì)受到處罰。

然而，這種多頭管理給很多網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者帶來了困惑和不便，盡管存在協(xié)調(diào)小組，但效果似乎首先集中在中央一級(jí)，先做到部門規(guī)章與其它部門不沖突。至于如何執(zhí)行眾多規(guī)定的問題越到下面就越混亂。

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的法律、法規(guī)令出多門，各部委相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配合。目前網(wǎng)絡(luò)行政的監(jiān)管主體幾乎遍及政府各大部門，各行政部門根據(jù)本部門主管的行政業(yè)務(wù)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)出具不同的法律、法規(guī)。這種諸多行政部門多頭管理的方法，容易分散執(zhí)法，弱化政府監(jiān)管力度，難以應(yīng)付互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種違法、危害社會(huì)安全的行為。另外法規(guī)、法律出自多個(gè)部門，這種多重管理無形中會(huì)增加互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“制度成本”，致使網(wǎng)站花費(fèi)較多的時(shí)間奔波于多個(gè)部門之間。同時(shí)也容易造成行政部門相互推諉責(zé)任和爭(zhēng)攬權(quán)力，不利于提高行政監(jiān)管的效率。屬地化管理的問題

“屬地化管理”是國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)治理政策的一個(gè)基本要點(diǎn)，即“誰主管誰負(fù)責(zé)”。這一點(diǎn)最早是在2003年國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于加強(qiáng)信息安全保障工作的意見》提出的，后來擴(kuò)充為成“三誰原則”，即“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰經(jīng)營(yíng)誰負(fù)責(zé)、誰接人誰負(fù)責(zé)”。這種屬地化管理實(shí)際上借鑒了1990年代初社會(huì)治安綜合治理的分權(quán)方式。

這種“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，是按行業(yè)和地區(qū)劃分為“條”和“塊”兩個(gè)不同的領(lǐng)域，出臺(tái)屬地化管理是為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)治理的需要，在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代有利于提高行政效率，廣泛動(dòng)員群眾參與，減少官僚體制的信息費(fèi)用。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代也有利于管理大量網(wǎng)站，使社會(huì)秩序不至于受到?jīng)_擊。但不可否認(rèn)，這也會(huì)產(chǎn)生一些問題，最主要的就是可能限制了信息流通，并加強(qiáng)了地方和部門的不同標(biāo)準(zhǔn)，甚至割裂統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)。

另外，隨著各部門信息化建設(shè)的展開，“條塊分割”的弊端愈加突出，甚至加強(qiáng)了原來并非垂直系統(tǒng)的部門和單位的權(quán)力。條和塊都在建立自己的電子政務(wù)系統(tǒng)，如何共享行政資源，緩解不同系統(tǒng)之間的沖突，減少重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，加強(qiáng)規(guī)劃和協(xié)調(diào)就成了各級(jí)政府不得不加緊解決的問題，否則會(huì)影響到屬地管理和服務(wù)的效能。

實(shí)際上，屬地化管理最適合于治安聯(lián)防的管理工作。應(yīng)用至網(wǎng)絡(luò)空間中，安全問題就成了頭等大事。信息安全問題壓倒了一切，成為網(wǎng)站治理的重要部分，特別是在中央感覺到某種現(xiàn)實(shí)威脅存在的時(shí)候。不僅網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)獨(dú)有的黑客攻擊、病毒、垃圾郵件、惡意軟件成了信息安全的防范目標(biāo)(物理安全和管理安全)不僅傳統(tǒng)的信息保密制度成了信息安全的工作重點(diǎn)，就連一般性的不利于社會(huì)穩(wěn)定的言論與表達(dá)也被納入到信息安全保護(hù)體制中。如果說前兩者主要涉及到政府機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體的職責(zé)，那么后一類則更多地與大量社會(huì)上的公共和服務(wù)網(wǎng)站有關(guān)，它們不僅被要求采取嚴(yán)格的安全技術(shù)保護(hù)措施，而且要實(shí)行嚴(yán)格的自我審查制度，確保社會(huì)穩(wěn)定。

這樣就出現(xiàn)了一個(gè)比較奇特而矛盾的現(xiàn)象：一方面國(guó)家希望發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)文化，借以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面又對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容提出了比較嚴(yán)格的要求，施以嚴(yán)格控制。信息安全的威脅和屬地化管理的努力創(chuàng)造了一個(gè)獨(dú)特的互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)，其中不僅內(nèi)容和信息流通受到相對(duì)嚴(yán)格的限制，這種流通行為本身也要受到國(guó)家整體上的規(guī)劃和干預(yù)。事實(shí)上，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)本身就是一個(gè)屬地管理的例子，為了確保國(guó)家安全，防止安全威脅和有害信息流人，國(guó)家在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出口信道對(duì)某些國(guó)外有害網(wǎng)站和網(wǎng)頁進(jìn)行了封堵和過濾，對(duì)內(nèi)則通過注冊(cè)備案加強(qiáng)管理，努力創(chuàng)造出一個(gè)健康互聯(lián)網(wǎng)。如果這種管理落實(shí)到地方，緊急狀態(tài)時(shí)不僅會(huì)形成地方互聯(lián)網(wǎng)，也會(huì)形成獨(dú)立的垂直系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)。

清理不良網(wǎng)站

和網(wǎng)吧治理的邏輯一樣，在法律管制混亂的2004年以前，網(wǎng)上出現(xiàn)了大量不良信息。這使得國(guó)家下決心對(duì)全國(guó)網(wǎng)站信息進(jìn)行集中清理，足見中央的重視。2004年為配合信產(chǎn)部的ICP／IP備案，全國(guó)再此集中整治非法網(wǎng)站和信息。按照信息產(chǎn)業(yè)部《開展互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)市場(chǎng)專項(xiàng)治理工作方案》，2006年6月至11月第三次對(duì)主機(jī)托管、虛擬主機(jī)服務(wù)做專項(xiàng)治理，其目的仍然是網(wǎng)站備案的工作。

按照沙漏模型的順序，首先在內(nèi)容層打掃屋子，對(duì)大量有害信息和淫穢色情進(jìn)行整頓，對(duì)各種網(wǎng)絡(luò)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行備案；其次在代碼層，加緊對(duì)IP地址和域名的管理和備案；最后在上游接入部分，加強(qiáng)清理非法主機(jī)托管和虛擬主機(jī)服務(wù)等互連網(wǎng)接入服務(wù)單位和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心。通過這樣幾個(gè)階段，國(guó)家初步塑造了一個(gè)比較有序的網(wǎng)絡(luò)空間。但是這些都是依靠國(guó)家機(jī)器進(jìn)行推進(jìn)的，下一步應(yīng)該逐步發(fā)展軟力量，廣泛動(dòng)員培育行業(yè)協(xié)會(huì)、中間人、民間團(tuán)體甚至是網(wǎng)絡(luò)空間中的社會(huì)規(guī)范來發(fā)揮作用。

從上面簡(jiǎn)要描述的我國(guó)政府管理網(wǎng)站的正式制度和歷史軌跡，可以發(fā)現(xiàn)其策略仍然是，力圖掌握全部網(wǎng)站信息，通過域名和IP地址備案將其納入國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)，然后由前置審批主管機(jī)關(guān)將不同服務(wù)的網(wǎng)站納入次級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，在網(wǎng)絡(luò)空間中形成國(guó)家有能力維護(hù)的秩序；與此同時(shí)，由于代理人的問題，必須不斷清理打擊游離于平臺(tái)之外的非法網(wǎng)站和不良內(nèi)容。在新興的科學(xué)技術(shù)面前，為了緩解大量信息和言論帶來的壓力，采取比較成熟的傳統(tǒng)的治理方式也許是比較好的選擇，這大概就是為什么一開始中央就決定按照屬地化管理的方式進(jìn)行。但另一方面，出于部門利益的擬制，次級(jí)監(jiān)管平臺(tái)政出多門，許可繁多，管理標(biāo)準(zhǔn)模糊，客觀上不利于網(wǎng)站的生存與發(fā)展，并且容易出現(xiàn)割裂統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)的極端情形。而信息安全在未來一段時(shí)間內(nèi)將成為國(guó)家不斷強(qiáng)化的主要工作；條、塊的問題仍然是未來我國(guó)網(wǎng)站治理的主要問題之一。