建立西部公路項目后評價體系的研究

盧 毅， 張 宏， 房建宏， 王禮志

(1.長沙理工大學 項目管理研究所,湖南 長沙 410076;2.青海省交通廳,青海 西寧 810008)

國家1999年開始提出和實施西部大開發戰略以來，西部生產總值由1999年的15 354.02億元增加到2008年的58 257億元，年均增長速度超過11%，2008年西部總產值占全國的19.3%[1]。經濟發展公路基礎設施建設要先行，西部公路建設對西部經濟的發展起到了重要的支撐作用。從經濟總量看，全國最落后的8個地區仍有7個在西部地區，為進一步實施西部大開發戰略，西部公路事業還需要大發展，加之去年以來國家為減少世界金融危機對我國經濟社會的影響，進一步加大了交通基礎設施的建設投入，西部公路建設的規模與速度進一步加大和加快，已經建成通車和在建的公路項目為數眾多。為了加強對建設項目全過程的跟蹤管理，為了避免因決策失誤和項目建設前后的管理脫節、建設資金浪費等，需要開展對公路建設項目交付使用后的效果進行評價。公路建設項目后評價是基本建設程序的重要組成部分，西部公路建設中的大量項目在近年需要開展后評價工作。公路建設項目后評價體系的認識目前仍處于不斷探索之中。同時，由于西部自然條件、歷史和社會的原因，其整體社會經濟水平落后于沿海和東部地區，并具有特殊的生態條件，這些決定了西部公路項目后評價具有更高、更具體的要求，后評價體系必須結合西部的特殊情況進行構建和設計。建立與完善西部公路建設項目后評價體系已是西部公路建設和發展過程中所面臨的一個急迫而又嶄新的課題。

一、西部公路項目的特點及其后評價的性質和特點

(一)西部公路項目的特點

普遍意義上，公路基礎設施具有“公共物品”和“商品”的雙重屬性。西部公路項目相對于其他地區的公路項目更多的表現出公共物品性[2,3]，其特點有：

(1)投資主體單一性。西部公路建設投資大部分采取財政融資模式、負債融資模式、企業積累模式，很少使用經營性資源融資模式、外商直接投資和民營資本融資模式等。

(2)經營壟斷性。西部公路項目具有投資額大、投資回報期長、資產專用性強的沉淀成本大、規模經濟和網絡經濟顯著的特點，由此決定西部公路項目的經營具有壟斷性。

(3)服務公共性。西部公路服務的對象不是特殊的某些社會階層，而是一般的社會公眾。

(4)影響廣泛性。西部公路線長影響面廣，其不斷完善會有利于西部地區繁榮、各族人民生活水平提高、投資和企業環境改善、各種產業發展、貿易發展、文化生活豐富、地區文明和社會進步、民族團結、國防鞏固。

(5)社會經濟效益的顯著性。西部公路的建設發展不僅促進產業結構和區域產業布局的優化，產生直接和間接的經濟效益，而且影響和改善生態環境，推動社會結構變革，增進我國東西部地區各民族的交流，為西部各族人民的生存、生活、勞動、享受、發展等提供良好的生態和社會環境，為西部穩定和國防鞏固提供保障，從而產生巨大的社會效益和生態效益。

(二)西部公路項目后評價的性質

西部公路項目后評價就是要求把項目所發生的各項費用與產生的效益用一套標注尺度進行對比分析，同時必須全面考慮西部公路項目需要滿足的當前社會要求的各項目標，亦即根據西部公路項目對社會目標的損失或貢獻大小，衡量其費用或產生的效益[4]。從國內外項目后評價研究和實踐看，并沒有放之四海而皆準的一套后評價體系，都是需要在一定范圍對一定類型的項目，依據其特點，建立具有自身特點的后評價體系。

(三)西部公路項目后評價的特點

與一般建設項目乃至一般性公路建設項目相比，西部公路項目后評價具有的特點是：

(1)經濟效益難計算。西部公路項目經濟效益具有區域性、綜合性，微觀效益和宏觀效益、近期效益和遠期效益常常不一致等，計算結果很難精確。

(2)經濟評價應以國民經濟評價為主。西部公路項目國民經濟評價不可行，無論財務評價結論如何其結論都應予否定；國民經濟評價與財務評價都可行，西部項目有肯定的評價結論；若財務評價不可行又沒有替代方案，則應提出國家政策性補償額以及其他優惠政策。

(3)社會評價重要。西部公路項目投資量大、影響面廣、影響因素多，更強調社會評價的內容，更看重項目對西部地區建設發展的整體影響，不局限于經濟效益評價，應充分考慮項目產生的社會影響。

(4)綜合性強。西部公路項目后評價應是綜合的，把國民經濟評價和財務評價作為整體評價，項目效益可用有無對比法計算直接效益和間接效益。

(5)重視決策、實施機制的評價。西部公路項目政府投資相比一般建設項目多，因此后評價應遵循國務院健全政府投資監管制度要求，有其自身的評價目標和側重點。評價西部公路項目經濟、社會效益的同時，更應該為政府西部公路建設管理部門的決策、組織實施、控制等職能提供有效的管理手段。

二、目前西部公路項目后評價體系的不適應性分析

從多條西部高速公路所做的后評價工作和效果來看，西部后評價工作還存在諸多不適應問題，具體表現在：

(1)西部公路項目后評價理論體系還很不完善

目前國內公路項目后評價的理論依據仍然是交通部十多年前頒布的《公路建設項目后評價工作管理辦法》，隨著時間的推移，國內公路在建設和運營過程中所采用的新技術以及所面臨的新問題層出不窮，如近年來日益重要的安全問題和節能問題。

(2)西部公路項目后評價指標體系有待完善

公路項目后評價指標可分為兩類：一類是反映項目實際效益的指標；另一類是反映項目后評價與可行性研究指標之間偏離程度的指標。但實際工作中一般只采用了第一類指標[5]。

(3)評價方法、預測技術不規范

以交通量預測技術為例,從目前已通過評審的后評價報告來看,所有高速公路的工程可行性研究報告的交通量預測值和運營期的實際數據差別很大。目前尚沒有統一的、規范的交通流量預測方法，后評價中也缺少對交通量預測技術水平的分析與評價。

(4)現行的公路建設項目環境后評價體系存在不足，不能適應西部地區環評的要求

公路建設對環境的影響區別于其它建設項目的影響，公路建設會穿越各種生態系統，不可避免地影響到農田、草原、森林、水源等區域。如果不科學地設計和有效地管理，公路建設就會成為生態劫難。因此西部環境影響評價顯得格外重要。然而，現有的環境影響后評價還缺乏十分有效和公認的評價方法，所用方法基本為定性描述法，缺乏定量評價的方法體系。從環境管理體系出發，環境影響后評價工作缺乏對環境影響評價、建設環境監理、竣工驗收環境影響調查等工作之間的聯系的分析。

(5)缺乏對公路可持續性評價和社會影響評價的量化評價和研究

對于公路的可持續性評價和社會影響評價，由于其評價理論的提出和研究時間都比較短，并且相關影響因素比較復雜，進行量化評價存在一定難度，所以目前國內對公路建設項目的可持續性評價和社會影響評價主要以定性為主。然而，我們要真正發揮后評價的作用，就需要盡可能的采用量化指標對公路可持續性進行定量分析和準確評價，這恰恰是目前我國公路建設項目后評價所缺乏的。

(6)缺乏對公路建設項目的綜合評價研究

目前公路建設項目后評價無論是在理論研究上還是在實際操作過程中僅僅是從單因素進行分析與評價，均未從整體上對公路建設項目的成功與否進行綜合評價，使建設項目的總體評價缺乏量化，缺乏可信度。

(7)公路建設項目后評價內容在不斷發展，但缺少規范性的指導辦法

國外有專門的后評價導則，國內缺少規范性的指導辦法。技術、節約等評價在我國過去的后評價體系內容中沒有包括，而“資源節約”“環境友好”兩型社會建設實踐中均已提出這方面的要求。

(8)公路建設項目后評價工作管理機制不完善

我國特別是西部地區公路建設項目后評價機構還不夠完善，組織機構不健全，缺少固定的組織機構和專職的評價人員。

三、對現有評價體系改進和建立西部公路項目后評價體系

交通部1996年頒布實施的《公路建設項目后評價工作管理辦法》是建立西部公路項目后評價體系的基礎，構成了西部公路項目后評價體系的最基本的要素。建立西部公路后評價體系的基本思路應該是總結西部公路后評價工作經驗教訓，從西部公路項目特點和后評價特點出發，針對現有評價體系的不適應性，根據項目后評價的性質要求，按以下原則和技術路線、通過“廢、改、立”即廢除不合理、改革不適應、建立新的需要后評價內容，改進和建立西部公路后評價體系[6,7]。

(一)西部公路項目后評價原則

(1)獨立性。要求后評價時不受決策者、管理者及其它管理技術評價的影響干擾，特別避免項目決策者和管理者自己評價。

(2)系統性。西部公路項目后評價是一個系統的綜合的概念，所包含的內容和評價指標體系要從多方面反映西部公路項目后評價的內涵。

(3)前瞻性。西部公路項目后評價不僅僅是為評價項目的過去和現狀水平，更重要的是能夠與西部社會經濟環境的總體發展目標相一致，反映今后西部公路建設發展的趨勢、重點能夠引導未來西部公路項目建設，具有預見性和導向性。

(4)動態性。評價應能夠反映時間空間的變化特征，以客觀準確體現西部特點和西部公路建設發展，與一定的技術經濟條件相適應。

(5)客觀性。要求西部公路后評價必須從實際出發，尊重客觀事實。

(6)特殊性。應突出西部公路項目和西部公路項目后評價的特殊的特點，使之區別于其它項目后評價甚至其它地區公路項目的后評價。

(7)可操作性。所選指標應該便于采集、處理，不僅要可測量、統計和計算，還要有足夠的連貫數據量。應避免使用高深繁雜的數學模型、未經效果檢驗不成熟的方法，宜采用簡單易懂、通用性較強成熟的評價方法。

(8)規范性。所采用的指標內容和方法具有一定的規范化程度，西部公路項目間不僅能縱向而且能橫向評價。

(9)定性與定量結合。西部公路項目后評價的特點決定后評價應遵循定性分析與定量分析相結合的原則，對不能量化部分的定性分析評價，定性分析要通過科學現代評價方法將定性指標定量化，盡量做到客觀、公正、全面，防止主觀片面。

(10)反饋性。后評價的作用特點就是信息反饋，后評價的目的就是在于將評價結果反饋給西部公路項目決策者，以使決策者未來對西部公路項目的決策提供參考和借鑒，同時供西部項目企業改進運營。

(二)對現有公路項目后評價指標體系的改進

(1)調整評價指標

調整和明確西部公路后評價指標的基本依據是《公路建設項目后評價工作管理辦法》和《建設項目經濟評價方法與參數》(第三版)國家關于西部公路建設投資的相關要求[8]。

(2)增加評價指標體系層次，明確評價指標

西部公路后評價的經濟評價指標體系可設計為三層次：

財務效益后評價指標體系的一層次是反映西部公路實際效益的指標；二層次是反映西部公路項目后評價指標與可行性研究指標之間的偏離程度的指標；三層次是反映西部公路項目后評價指標與可行性研究指標之間的偏離原因的指標。

國民經濟后評價指標體系的一層次是反映西部公路項目國民經濟實際效益的指標；二層次是反映西部公路項目國民經濟后評價指標與國民經濟可行性研究指標之間的偏離程度的指標；三層次是反映西部公路項目國民經濟后評價指標與國民經濟可行性研究指標之間的偏離原因的指標。

西部公路項目社會影響評價指標體系包括公路項目對西部社會經濟環境的影響、公路與西部社會經濟環境的互相適應性兩個方面。可考慮為三個層次，一層次是對國家社會影響；二層次是區域經濟及宏觀中觀經濟影響；三層次是主要對社區群體組織的影響。

西部公路項目目標持續性評價指標體系的主要任務應明確為評價一是立項預定目標的實現程度；二是立項預定目標的合理性、正確性和實踐性。可考慮兩個層次四個方面的內容。兩個層次：一是項目內部的可持續性評價；二是項目外部的可持續性評價。四個方面：一是社會經濟；二是環境資源；三是項目運營；四是管理體制政策。

西部公路項目建設過程可從決策、前期、實施、運營四個階段考慮，以決策科學性、審批合規性、設計合理性、項目管理科學性、資金管理規范性為一層次指標；以決策依據的充分性、決策程序的合理性、決策方法的科學性、建設程序的連續性、批復文件的全面性、設計單位資質及經驗、項目功能的合理性、設計變更情況、施工單位及監理單位采取的項目管理措施及效果、資金管理制度是否健全、制度執行是否有效、項目投資變化過程及其原因、項目單方造價的合理性等為二層次評價指標。

(三)完善西部公路項目后評價內容

西部公路項目由于自身特點，使其后評價的組成內容和衡量與其它項目后評價具有不同之處[9]。

(1))西部公路項目國民經濟效益和費用的計算

西部公路項目大都是為西部地區經濟起飛創造條件，基本屬開發型項目，其效益遠遠大于一般通常計算的運輸費用節省、運輸時間節省等效益。同時西部公路項目的主要意義在于打開交通落后導致經濟封閉性的惡性循環鏈。交通量產生和增長是經濟活動的結果和經濟發展的后續效應。因此交通量部分計算對于西部公路項目作用較小，顯效較慢。西部公路項目國民經濟效益主要包括：促進國民經濟和地區經濟發展，其中資源開發效益、市場結構合理化效益、經濟發展乘數效益、對其他行業的帶動效益等是主要部分；節省運輸費用、節約運輸時間效益；提高運輸質量和運輸安全效益；其它效益。國民經濟評價費用包括由項目核算的影子價格核算的建設投資、運營費用、相關管理費用等可量化計算的直接費用部分；國民經濟為西部公路項目付出代價的直接費用未能得到反映的間接費用部分，如促進沿線農業經濟的發展、吸引資金技術進入、提高沿線旅游開發效果、生產運輸合理效率化、交通網絡化、擴大交流、 誘發效益等等。西部公路建設從根本上是改善西部交通狀況，便利流通，促進西部經濟快速發展，縮小地區差別，統籌城鄉發展。其重要目的是執行公共政策，消除貧困，提高西部人民的福利、教育、文化、衛生、醫療等水平。國民經濟效益需要考慮這些。

(2)西部公路項目后評價應以性質細分，以不同重點作評價[10]

西部各地區間發展也不平衡，按公路項目所起的作用、路網中的地位大致有四種類型：一是東西聯系的公路通道項目；二是西部省區間聯系的公路通道項目；三是省區內的公路干線項目；四是國際公路通道項目。東西聯系的公路通道項目對東西兩地區優勢互補協調發展的宏觀效益突出，對分流其它路線的客貨運量，取得運距、時間節省效益顯著，并且對沿線具有開發資源，促進人民脫貧致富的作用，這些西部公路項目屬于效益型，應以財務效益后評價為重點。西部省區間的聯系的公路通道項目要以帶動相關省區經濟發展的作用為評價重點。省區內的公路干線項目應以地區中長期經濟發展效益、其它運輸方式客貨量增大的網絡效益為評價重點。國際公路通道項目要重視對外貿易的帶動作用和公路網絡化和運輸一體化后產生的網絡效益。

(3)建議西部公路項目后評價采用相適應的評價辦法與參數

西部公路項目已經存在多種融資方式，在西部公路項目財務效益評價中，按照“收回投資并有合理回報”的原則，評價的基本經營年限應是收回非國有資本投資本金的年限，而不是以收回項目全部投資本息所需的年限[11]。因為國家投入西部公路經營企業、用于公益性明顯的西部公路項目資金，應作為一種對公路公共基礎設施建設的財政補助，而不是追求投資回收和回報的資本金。

評價經濟效益的經營期應當允許西部公路項目后評價適當延長經營年限，根據《收費公路管理條例》第十四條規定，經營性收費公路的經營年限最長不超過25年，國家確定的中西部地區最長不超過30年。這一規定的依據被認為是國際慣例，但國際上一些發達國家不少公路項目收費年限超過30年，如法國、意大利等國家確實確定的特許經營年限是30～35年，但也有意大利米蘭至萊克斯高速公路1924年始至今85年仍在收費。延長經營年限，對西部公路項目作出的效益評價更符合實際。

一般公路項目后評價的基準收益率目前習慣采用6%，它是在1996年編制《公路建設項目后評價工作管理辦法》時，根據一定量公路項目的實際測算結果擬定的。然而許多西部公路項目財務效益必然很難達到全國平均水平，根據實際情況，建議適當降低財務基準收益率，對公共性強具有開發意義的西部公路項目作出符合社會需要的更為實際的財務后評價結論。

目前公路項目后評價的主要參數是交通量，交通部1996年頒布的《公路建設項目經濟評價方法(討論稿)》第十九條規定：公路建設項目經濟評價的主要輸入數據之一是交通量，以交通量作為主變量。西部地區地域廣闊，甚至人煙稀少，且交通量的大小與資源的流動量的多少并不呈正比關系，西部公路的貢獻取決于運輸量，西部往往交通量不大，但運輸量相對大。建議以運輸量作為西部公路項目后評價的主要輸入參數和主變量[12]。

(四)積極探索完善西部公路項目后評價方法

對于西部公路后評價不同的指標和內容，采取相應的評價方法。從理論和實踐中不斷總結規范有效的評價方法，借鑒世界各類組織項目后評價的方法和經驗，西部公路項目后評價可采用的方法有：

(1)定量與定性相結合的評價法。建立定性與定量結合的后評價指標體系，以系統評價綜合效益和影響。

(2)費用效益評價法。通過準確度量、計算、分析比較西部公路項目的效益影響和費用，以判斷項目的優劣。

(3)“有無對比”和“前后對比”法。應用“有無對比”法將項目實際發生的效益影響與無項目可能發生的效益影響對比；運用“前后對比”法比較項目建設過程前后的效益與作用，以衡量西部公路項目真實效果作用。

(4)市場價格與機會成本法。按西部公路項目投入物、產出物的價格形成機制，對市場定價、政府調控價格和特殊投入物、產出物，分別用市場價格法、機會成本法等確定影子價格、參數。

(5)綜合評價法。西部公路項目后評價所有指標的評價結果的方向性難于一致，評價量綱也無法統一，評價指標有定量的也有定性的，對項目整體作出評價結果，需要應用綜合評價法[13]。

四、建立西部公路項目后評價工作機制

(一)制定和實施西部公路項目后評價制度

根據1996年《辦法》，公路后評價項目包括：(1)國家重點公路建設項目；(2)40公里以上國道主干線或100公里以上的國道及省道高等級公路；(3)利用外資的公路項目；(4)特大型獨立公路橋隧項目；(5)上級主管部門指定的項目?？梢娢鞑抗讽椖亢笤u價任務很大。西部公路建設管理政府部門有必要高度重視此項工作，制定和實施西部公路相適應的后評價相關辦法，后評價提供法規制度保障。

(二)編制西部公路項目后評價指南，培育后評價力量

目前西部后評價工作缺乏適應的評價準則和專業機構人員。有必要迅速在總結已有西部公路項目后評價工作，研究西部公路項目特點，借鑒國內外項目后評價的成功經驗的基礎上，編制西部公路項目后評價指南。

在西部公路后評價運行中，引入市場機制，著力培育中介機構和充分發揮中介組織作用，加強中介機構制度建設和建立中介咨詢機構和專家的責任約束機制，使西部公共資源(財政資金)的配置社會化、合理化和公正化。西部公路項目后評價專業性強且具特點，應有通過有關部門，有這方面資源的高校、科研咨詢機構培訓，有計劃的組織各種層次的培訓班、研討班，也可派德才兼備的現職人員出國進修等方式，形成一只業務素質高的西部后評價專業人才隊伍。

(三)建立西部工程項目檢測評價數據庫，形成反饋與擴散機制

為提高西部公路項目后評價工作效率和為之提供可靠的數據資料，應建立西部公路項目檢測評價數據庫，存儲西部公路項目建議書、可行性研究及西部公路項目評估、立項決策、建設設施過程及項目完成的檢測數據，評價信息和西部公路項目后評價成果。為實現西部公路項目后評價的目的和價值，必須建立健全西部公路項目后評價反饋和擴散機制。

五、結語

(1)總結分析出西部公路項目的特點、其后評價的性質和特點，特別是西部公路項目公共產品屬性、西部公路項目后評價社會效益顯著財務效益相對較差的特點，提出西部公路項目后評價的十項原則。認為有必要建立西部公路項目后評價體系，并為之提供了方向性的思路和理論依據。

(2)建立西部公路后評價體系的途徑是針對西部公路后評價存在的問題，結合西部公路后評價實際，從評價內容、評價重點、評價指標、指標層次、內容結構、方法、參數等方面予以改進和完善。西部公路項目后評價需要以社會經濟效益評價和對社會的影響評價為主，兼顧財務效益評價，重視過程和可持續評價，以全面的綜合評價為認可。

(3)建立西部公路項目后評價工作機制應該從制定和實施西部公路項目后評價制度編制西部公路項目后評價指南，培育后評價力量建立西部工程項目檢測評價數據庫，形成反饋與擴散機制開展。

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