中國大學章程的定位分析

姚　葉　黃俊偉

［摘 要］ 給予大學章程一個合理的、明確的定位是制定大學章程的基礎。本文從功能、 目 標及價值三個維度，對大學章程的定位進行分析，認為大學章程應具有維護大學組織理性的 功能，表達大學組織“話語”的功能，記載與呈現大學歷史的功能；大學章程的目標定位應 強調以建立現代大學制度為基本目標，以提高高等學校辦學效益為主要目標，以辦學自主權 的法律化為核心目標；大學章程的價值定位應堅持以人為本，堅持學術自由，堅持大學自治 。

［關鍵詞］大學章程； 功能定位； 目標定位； 價值定位

［中圖分類號］G522［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672-0717（２００９）０１-0106-04

1998年的《高等教育法》已將大學章程定位為大學成立的法律依據之一，制定大學章程 對中國大學來說已經成為法律義務和權利。目前，我國雖已有好幾所大學制定了自己的大學 章程，但與國外的大學章程比較，我國已制定的大學章程還存在不少問題，如內容空泛、過 于原則化，大量照搬有關的法律法規和政策條文，而很少彰顯本校的鮮明個性與特色。之所 以產生這種現象，與大學章程定位的不明確不無關系。為此，本文從大學章程的功能、目標 及價值三個維度，對大學章程的定位進行分析。

一、大學章程的功能定位

大學章程作為大學組織的一種正式的成文規則，維系和反映了大學組織集體行為的結構 化和穩定的模式，定義了大學組織各部門間以及決策結構間的權力關系。可以說，它是組織 內部行動的框架，是組織歷史的產物，具有非人格化、明確的以及可預期的特征。在此借鑒 詹姆斯?馬奇等學者的有關觀念^[1]，從動態的角度對大學章程的功能定位進行分 析。

其一，大學章程應具有維護大學組織理性的功能。一方面，大學章程通過一系列詳細說 明和明確規定使大學內各種行動具有可信度和一致性，從而確保不同部門之間的合作與交流 。因此，制定大學章程要從有利于提高組織效率、最大化達到組織的共同目標出發。另一方 面，大學組織是一個具有多樣化、不一致利益的沖突系統，大學章程理應充當約束參與者的 協商性契約。這就要求大學章程必須通過各種利益參與者之間的協商而達成，各個體行動者 只能在大學章程規定的范圍內理性地追求其利益，如政府、大學以及社會只能在大學章程規 定的范圍內參與大學的管理，遵循大學章程為它們所設定的適當的行為規則，而不能違背章 程的規定，實施凌駕于章程之外的權力。

其二，大學章程應具有意義建構（表達大學組織“話語”）的功能。大學章程不僅是大 學組織行動的模板，而且也是大學組織、其成員和過程的象征，同時又是一所大學自身特定 的大學精神、大學傳統、大學氣質與大學目標的結晶。可以說大學章程是大學組織的“話語 ”，大學組織通過大學章程的“話語”而得到理解和獲得評價?！陡叩冉逃ā穼⒄鲁套鳛?大學在申請設立時必須提交的材料之一，更是從法律角度顯示了大學章程對于大學的意義建 構功能。

其三，大學章程應具有歷史編碼（記載與呈現大學歷史）的功能。大學章程作為歷史的 承載者，攜帶了組織從歷史中習得的經驗教訓，并為經驗教訓提供一種去人格化的組織記憶 ，從而成為一個組織知識的儲藏所?？v觀國內外大學歷史，大學組織在發展歷程上都會經歷 一些新的挑戰，遇到一些新的問題，正是這些挑戰和問題為大學章程的出現與調整提供了機 會。大學組織會針對特定時期內出現的內部或外部問題，形成和積累解決問題的方式、方法 ，并將這些成功經驗轉換、編碼成大學章程。因此，大學章程是環境的產物，也是其自身內 在過程的產物，它隨著環境的變遷而不斷地得到修訂與完善。一方面，大學章程保存了大學 處理問題的經驗，并保證了問題解決方式的重復使用；另一方面，大學章程通過一系列的經 驗而得以演變，而大學也正是籍此既不斷創新又秉承傳統。

大學章程的不同功能，體現出大學章程在某種程度上是討價還價的戰利品，它記錄了沖 突的結果，表達了前進的方向，預設了行動的準則，成為維持大學辦學秩序的神圣文本。

二、大學章程的目標定位

目標和宗旨是行動的方向和指南，任何行為的實施都必有其一定的目的，制定大學章程 也不例外。具體來說，我國大學章程的目標可從以下三個方面進行定位。

其一，以建立現代大學制度為基本目標。大學章程是大學制度的文本化，大學制度是大 學章程的行動化。大學章程隨著大學制度的演變與創新而不斷變更，大學制度的演變與創新 又需要大學章程的消化與支撐。國外大學章程的制定與其大學制度的建立是一個歷史的共同 發展過程，當前已經進入一個相輔相成的比較理想的狀態。對于中國而言，當前制定大學章 程的基本目標并不是形成一個所謂大學章程的文本，而是以大學章程為媒介來推進現代大學 制度的建立和實現高等教育公共治理。換言之，中國制定大學章程要圍繞現代大學制度的建 立來展開，具體而言，一是所制定的大學章程要反映當前我國關于現代大學制度的基本構想 ，包括對比較成熟的現代大學制度建設理念、思想的文本化，同時要為未來大學制度的探索 留下足夠的空間；二是大學章程的制定過程本身應當是現代大學制度的實踐過程，即大學章 程的制定過程不再只是大學校長或者黨委書記的專制權力，而是相關利益主體共同協商的過 程；三是所制定的大學章程一旦公布實施就應當成為現代大學制度的內在組成部分，成為規 范高等學校辦學行為以及政府、社會參與管理的行為方式的制度設計，而不是束之高閣。

其二，以提高高等學校辦學效益為主要目標。交易成本理論認為，任何交易活動都會發 生成本行為，交易方式不同，交易成本也會有差異。如果組織行為是自主的和理性的，那么 它就會為了節約交易成本而尋求一種有效的交易方式，而且具有較好交易特性的管理結構將 最終代替具有較差交易特性的管理結構^[2]。改變組織形式和交易方式可以改變交 易成本， 最終達到提高管理效率的目的。大學治理也或多或少地存在著這種交易，制定大學章程的目 標之一就是降低“交易成本”，提高高等學校辦學效益。具體而言，要通過制定大學章程推 進高等學校辦學行為的規范化、推進政府干預行為的法制化、推進社會參與行政的合法化， 從而形成高等學?？沙掷m發展的良好秩序；要通過制定大學章程降低高等學校用于非教育性 的支出和降低管理成本，直接提高高等學校辦學效益；要通過制定大學章程形成相互監督機 制，包括教育投資與使用的監督機制，提高高等學校教育資源內部配置與使用的效益；要通 過制定大學章程明確教師、學生、管理人員的責權利，進而激發他們的積極性，從而提高高 等學校內部的學術生產力。

其三，以辦學自主權的法律化為核心目標?！吨袊逃母锖桶l展綱要》尤其是《高等 教育法》頒布實施以來，我國高等學校的辦學自主權逐步得到了落實和擴大，高等學校行使 辦學自主權的程序與制度也逐步建立起來，但同時仍存在一系列問題，比如高等學校辦學自 主權的法理基礎問題，即高等學校辦學自主權是基于政府授權還是基于大學作為自治組織而 內生的；比如辦學自主權的行使仍然缺乏比較成熟的制度與機制。當前制定大學章程的核心 目標就是推進高等學校辦學自主權的法律化，一是要通過大學章程制定的法律程序及其基本 內容來明確高等學校辦學自主權的法律淵源，從而為高等學校更好地行使辦學自主權提供法 律保障，避免辦學自主權的被侵蝕和被侵犯；二是要通過制定大學章程來進一步理清高等學 校辦學自主權的真正內容，從實質性自主權和程序性自主權兩個方面來進一步界定高等學校 辦學自主權的真正內涵；三是要通過大學章程的制定來引導高等學校建立起依法辦校、依法 治校的內部自我約束機制和自我規范機制，盡可能避免隨著高等學校辦學自主權的落實和擴 大而可能引發的高等學校不自覺或者自覺地“非法”行使高等學校辦學自主權的行為。

三、大學章程的價值定位

制定大學章程必須堅持一定的價值定位。大學章程作為大學自治的“憲章”，其價值定 位應與大學作為學術性組織的基本理念相輔相成。

其一，堅持以人為本。大學章程的一個根本作用就是維持大學的必要秩序。在人類生活 秩序的建構中，存在著兩種不同傾向的秩序模式，即以強力、壓制為主的“剛性秩序”與以 協調、磨合為主的“柔性秩序”，兩者在許多方面都存在著較大的差異。具體到這里的問題 ，就是大學章程的制定是主張“秩序至上”還是“以人為本”。前者推崇整體劃一，注重外 在強制力的作用，強調的是外在的所謂客觀的秩序，后者推崇多元化，體現出一種對“人” 的尊重，強調的是組織成員自身的意愿與選擇權利^[3]。高等學校應當以培養人才 為中心， 開展教學、科研和社會服務，它與其他社會組織有著明顯的不同，“人”以及人的智力在其 組織運行中發揮著特別重要的作用。大學作為一個“知識性的社會”，其學術活動所具有的 特征使之與眾不同，具有一些特殊的運行問題和權力問題^[4]。大學內部管理必須 堅持權力 下放，因為 “即便是最專制的管理者也發現，他們必須依賴具備‘時間、地點的特定情況 知識的下級。這種信息壟斷盡管不起眼，卻使得有必要進行一定程度的權利下放或決策權 分享”。因此，亨利?羅索夫斯基關于大學有效管理的七條原則的第四條就是，“在大學， 只有有知識的人才有資格擁有更大的發言權”^[5]。因此，制定大學章程過程中以 及大學章 程文本中都要堅持以人為本的價值定位。實際上，如果說所謂“秩序至上”追求的是大學章 程 合法性的話， “以人為本”則在保證大學章程合法性的基礎上，追求大學章程的合理 性與人文性。只有基于“以人為本”這一根本出發點和立足點，大學章程才能在實現其維持 秩序的基本功能的同時，實現其推進人的發展的教育性功能和發展性功能。

其二，堅持學術自由。學術自由作為一項學術活動的倫理原則，作為一個宏大的理想歷 來被推崇，而學術自由的制度化則是始于柏林大學。學術自由是柏林大學辦學的基本原則之 一， 包括研究自由、教學自由和學習自由。以學術自由為核心的辦學理念是柏林大學創辦后得以 迅速興盛的根本原因，這些辦學原則和辦學理念通過《柏林大學章程》而得以落實和發揮^{[ 6]}。由政府負責制定頒布的“大學章程”，規范了柏林大學的基本框架，對柏林大學辦 學模 式的形成提供了法律基礎?！栋亓执髮W章程》通過對五個方面的規定架構了一個完整的系統 ，規定了柏林大學的組織結構、權力結構及其運行機制，從而使學術自由等現代大學理念的 實現有了法律制度上的保障^[7]。無論是基于認識的，基于政治的，還是基于道德 的，大學 章程都必須對學術自由的合理性及其保證予以規定。柏林大學創建人威廉?馮?洪堡在《論 柏林高等學術機構的內部和外部組織》中提出：“高等學術機構的內部組織的建立，務必遵 守一條根本的原則，即學術是一個尚未窮盡且永遠無法窮盡的問題，當鍥而不舍地探索之。 ”在美國聯邦最高法院確認學術自由的具有歷史意義的判決(即斯威澤與新罕布什爾州訴訟 案)中，首席法官沃倫代表法院大多數人說：“對我們的學院和大學的理智領袖橫加任何束 縛都 會葬送我們國家的未來?！?sup>[8]因此，大學章程本身及其制定必須堅持學術自由。 具體而言 ，一是大學章程的相關條款要明確規定堅持和遵守研究自由、教學自由、學習自由等現代大 學基本制度；二是大學章程要明確規定保障學術自由的有效措施；三是大學章程要明確規定 學術自由一旦被侵犯后的救濟途徑。當前我國制定大學章程還要特別處理好兩個問題，一是 學術權力與行政權力的分離與匹配，二是學術自由與公共選擇。學術權力與行政權力各自轄 制的領域、運行機制以及兩者之間的互動是學術自由的前提，公共選擇也是學術自由必須面 對的一個現實問題。任何學術自由都是有限度的，任何學術自由都是需要其他制度安排的支 撐的。因此，我國大學制定大學章程時既要堅持學術自由，把實現學術自由作為大學章程追 尋的核心價值，同時又要科學地構想好與之相關的制度安排，這些制度安排有些是直接地強 調學術自由的，有些則似乎是約束學術自由的，但是這種約束并不是對學術自由的破壞，恰 恰是為了保證積極的學術自由而回避消極的學術自由。

其三，堅持大學自治。大學自治已經成為世界高等教育發展的共同準則，許多國家都在 不同角度不同層面從法律上規定了大學自治。隨著《高等教育法》的頒布實施，以辦學自主 權為核心的大學自治已成為我國高等教育發展的基本思路。這些相關法律的規定為我國大學 自治提供了法律基礎，但是也要看到高等學校辦學自主權的落實還存在很多制度障礙，大 學自治還缺乏比較成熟和規范的制度安排。大學章程作為大學自治的“憲章”相較于相關法 律政策，與大學自治有著更為密切的關系，直接構成大學自治的制度安排。大學章程的制定 本身就是大學自治的一種表現，如果沒有大學自治的存在和需要，也就談不上制定大學章程 ； 另一方面，大學章程的制定本身就是要對大學自治進行一種制度設計，就是要設計出實現大 學自治的程序。因此，制定大學章程必須堅持大學自治。具體而言，一是要將大學章程當 作 大學自治的一種制度保障而從思想上高度重視大學章程的制定；二是要將大學自治作為大學 章程必須回答的核心問題來構想大學章程的基本框架，而不是將大學章程當作對教育法、 教 育政策的一種注解；三是要從理念、原則、程序、機構設計、運行機制等方面來具體規定大 學自治；四是要從大學的舉辦者、辦學者、管理者之間的責權利的合理匹配來反映大學自治 ，要基于大學自治的理念和原則來界定大學與政府、大學與社會之間的關系。總之，我國當 前制定大學章程是對《高等教育法》有關規定的落實，是為了實現高等學校的健康、可持續 發 展，是為了規范高等學校的辦學行為，但是，大學章程必須恪守其原初宗旨即作為大學自治 的“憲章”，大學章程的出發點必須是大學自治。

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(責任編輯 黃建新)

The Positioning Analysis of Chinese University Statutes

YAO Ye１，HUANG Jun-wei２

(1.International Education School, Hunan Institute of Engineering, Xiangt an ,Hunan 411104,China；

2.Center of Higher Education Research and Teaching Evaluation, Hunan Instituteof Engineering, Xiangtan, Hunan 411104, China)Abstract: The foundation of constituting the university statute is to provide itwith a legitimate and unambiguous positioning. This paper will analyze the posi tioning of university statutes from 3 dimensions which are its function localiza tion, goal localization and value localization. It argues that university statut es should have the combined functions of maintaining the university organization al rationale, of delivering the university's voice, of recording the history ofthe university. Secondly, it argues that the basic aim of the university statute s is to establish a modern university system the main objective is to improve th e efficiency of universities, and the core objective is to legalize the autonomyof running university. Third, it argues that the value of university statutes s hould be people-oriented, academic freedom and university autonomy.

Key words:university statutes; function localization; goal local ization; value localization