“小金庫”治理難的成因及其對策

秦天枝

小金庫指違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務會計部門列收列支或未納入預算管理、私存私放的各種資金。資金主要來源包括：以各種名義挪用、轉移國家預算內、預算外收入；截留銷售收入、營業收入、營業外收入和其他收入；高價倒賣、非法牟取價差收入；一些經濟主管部門和監督部門侵占、截留罰沒收入。

小金庫是寄生在社會主義市場經濟大潮中的一顆毒瘤。在國際金融危機嚴峻形勢下，中央治理“小金庫”工作領導小組再次掀起大規模的專項治理活動，力爭用3年時間實現“小金庫”“消藩”。但從實踐效果看，實現這一目標并不容易。本文從“小金庫”治理難的成因人手，提出一些專項治理的政策性建議。

一、小金庫治理難的成因分析

一是對小金庫的性質及其危害性認知不足，導致小金庫不斷滋長。一開始我們把小金庫稱為不正之風，后來小金庫之風蔓延，又被稱為違規、違紀行為。正是在對小金庫性質的認識和判斷上存在偏差，導致處罰力度不夠，由此造成小金庫問題日益猖獗。

二是社會監管乏力成為小金庫滋長的溫床。社會監管乏力指小金庫比較隱蔽不好監管以及群眾有顧慮不愿舉報。如果要舉報，必須有詳細的證據，取證之難可想而知。如果有能力窺見小金庫全貌的，多是既得利益享受者，他們輕易不會舉報。還有一個非常重要的因素是政府一些領導默許用小金庫來辦“正事”。并善于“發揮”，設賬外賬，搞小金庫；還有的地方年底用收繳小金庫的錢來解決財政支出的困難，甚至用來平衡財政預算。

三是處罰不力使得一些領導敢于頂風作浪。小金庫往往與腐敗相伴相生，然而在查處上總是以違紀論處，沒有把小金庫看成是經濟犯罪。前一階段國家審計署公布的48個中央部門違規報告中，都做了比較詳細的披露。然而，卻沒有當做腐敗案件立案處理，而是作為違規行為，要求自查自糾，“整改”了事。

二、治理小金庫的政策性建議

(一)加強教育，不斷提高領導干部素質和財務人員的職業道德水準

加強對干部尤其是領導干部的教育是基礎的基礎，要通過教育使有條件設小金庫的人，能真正遵紀守法，擺正位置，正確處理好國家、集體和個人的利益關系，必須提高單位財務管理人員的職業道德水準。根據原始憑據按會計準則、原則記賬、編制會計報表與審計報告等正確行事。

(二)強化財政體制和單位財務管理的改革，不斷縮小小金庫生存空間

財政體制改革要在國家宏觀體制下因地制宜地進行，使財政預算、收支、分配、管理等辦法與措施符合當地實際并落到實處。對各單位一把手獨攬財務簽字大權的狀況進行徹底改革，實現財務管理的民主化，真正實現單位財務公開。財務公開后，資金來源清清楚楚，想設小金庫也沒辦法。

(三)建立舉報人利益保障機制，讓小金庫無處隱身

為了進一步鼓勵民主監督，應采取群眾監督員制和實行舉報有獎制。最近中紀委、監察部、財政部、審計署已聯合印發《關于在黨政機關和事業單位開展小金庫專項治理工作的實施辦法》，提出對舉報有功的單位和個人，根據查出并已收繳入庫的小金庫資金、稅款和罰款的金額，給予3％至5％的獎勵，獎金最高額為10萬元，由同級財政負擔。這一政策的出臺與實施對治理小金庫無疑將起到積極的推動作用。但本人對此有以下兩點看法：一是群眾舉報的小金庫問題，一經查實，應從罰沒資金中提取一定比例的金額而不是從財政預算資金中對舉報人進行獎勵。二是僅有獎勵辦法還遠遠不夠，還必須建立舉報人利益保障機制。如果沒有舉報人利益保障機制，群眾出于對自身利益自我保護的需要，再高的獎金也不敢要，最終會大大減弱舉報獎勵的實際效果。

(四)加大處罰與打擊力度，對私設或擬設小金庫的單位及其領導起到較強的震懾作用

治理和打擊是解決小金庫問題必不可少的手段。一是加大對違反財經紀律的單位和個人的處罰力度。各單位的負責人應是杜絕私設小金庫的第一責任人，各單位財務人員應嚴格遵守《會計法》及有關法律法規，理好財，當好參謀。對查出的小金庫不但要沒收其全部資金發生數，并處以相應的罰款，同時還要追究第一責任人和直接責任人的經濟責任和行政責任，情節嚴重構成犯罪的還要移交司法機關處理，并注重選擇一些典型案例公開曝光，以做效尤。二是加大執法力度。在財經執法工作中，普遍存在著執法不嚴的情況，特別是對財經違法違紀案件的主要負責人處罰的力度不夠，以補代罰、以罰代刑、“對人不對事”的現象十分普遍。三是建議在刑法中增加打擊私設小金庫的相關條款。并建議刑法修改將集體腐敗納入刑律，嚴厲打擊小金庫。

治理小金庫涉及到諸多方面，是一項非常復雜的系統工作，除以上措施外，健全干部離任審計、強化行政問責、創新干部選任方式、建立單位財務督導員制度等都是治理小金庫的有效措施。

(本欄目策劃、編輯：曹敏)