實現農民增收的根本途徑與政策選擇

李國祥

改革以來，中國農民增收的主要途徑：農業產出增加、農業結構調整、農產品價格上升、農村非農產業發展、農民財產性收入和政策轉移性收入來源增加。大致來看，在現有條件下實現中國農民收入較快增長的困境主體表現在增產增收的矛盾、農民工就業條件不夠理想、政策性轉移收入面臨財政預算約束以及農村低收入群體增收缺乏有效途徑等難題。從根本上說，這些困境的突破主要依賴農業的現代化、國家經濟的發展和體制改革的深化。

一、農業增產與農民增收矛盾的解決有賴于農業要素市場化和農業現代化

農業產出和農產品貿易條件是影響農民收入的兩個基本因素。改善農產品貿易條件，增加農業產出，就會帶來農民增收。但是，現實中經常碰到農業增產與農民增收的沖突。解決農業增產和農民增收之間矛盾的根本途徑是提高并改善國家對農產品市場的宏觀調控能力。

(一)擴大農業生產規模需要激活農村要素市場

總體上說，在農產品貿易條件不變的前提下，擴大農業生產規模，增加農業產出，就意味著收入的增加。適度規模是實現農民收入翻番目標和保證專門從事農業生產的農戶獲得與城鎮居民相均衡收入的前提。國外發達國家城鄉居民收入沒有明顯差異，對于專門從事農業生產的家庭農場來說，關鍵是農業生產規模足夠大。比較而言，中國農戶農業生產規模普遍偏小。中國將來要實現城鄉居民具有均衡性收入水平，必須解決農業專業戶擴大經營規模的制約因素。

不同農產品的生產，擴大規模所依賴的要素具有相當大的差異。擴大糧食生產，需要能夠獲得足夠多的耕地。蔬菜和花卉等園藝產品需要足夠數量的勞動力。而規模化養殖需要相對較多的資金和技術。

無論從事哪類農產品的生產，農戶要擴大規模都普遍面臨著較大的約束。從事糧食等耕地密集型農產品生產，單個農戶要能夠獲得足夠多的耕地。在中國，家庭聯產承包責任制是農村的一項基本制度。耕地承包時基本上是按農村集體內人均分配的，并且根據現有相關法律法規和政策規定，農民與集體的耕地承包關系長久不變。在現有政策框架下，只有農民之間通過協商流轉耕地才具有合法性。

農民之間農用土地流轉盡管具有合法性，但是中國農村現實經濟生活中土地流轉面臨很多困難。根據中國現有條件，一方面，農村總體上缺乏流入耕地的農戶，另一方面，農民間耕地流轉的交易費用過高。顯然，耕地流轉后可能面臨多種風險，更是制約著農地流轉。這些制約因素使得適度規模經營的推廣往往只具有理論意義。

在中國，制約農業適度規模經營的因素不僅是農用地流轉困難，而且資金、高素質勞動力等的獲得性都相當困難。農村金融體系極不完善，農民貸款難長期困擾著農民擴大農業生產的規模。

破除農業規模經營的制約，最重要的是盡快在農村建立完善的農業生產要素市場。要徹底改變長期壓抑農村要素市場的政策，打破城鄉完全分割的要素市場，讓農地流轉市場、資金市場和農業勞動力市場活躍起來，通過要素充分流動實現農業規模經營，增加農業生產者的收入。

(二)提高農業生產率需要走中國特色現代農業發展道路

在現代化進程中，不斷提高生產率是緩解城鄉居民收入差距不斷擴大的重要途徑。與工業化相比，農業是一個傳統性產業，農業生產率的提高相對較慢。受農業經營規模擴大比較困難等因素的制約，農業勞動生產率提高得更慢。

中國農業發展中土地等要素生產率提高相對明顯。正是由于土地生產率的大幅度提高，使中國用占世界9％的耕地，養活了占世界22％人口的吃飯問題。但是，只提高土地生產率而沒有相應提高農業勞動生產率所帶來的農業增產不增收的問題越來越突出。

農業勞動生產率低，是制約農民收入水平提高的根本性經濟原因。2007年，中國第一產業增加值占國民經濟比重11％，而從事第一產業的勞動力占到全社會的40％。解決農業勞動生產率偏低問題，不是農業發展自身能夠解決的。從長遠看，只有中國進一步城鎮化、工業化和非農化，才可能為農業勞動力轉移提供更多的非農就業機會。除此之外，中國必須走具有特色的農業現代化道路，才能將農業勞動生產率的提高和土地等稀缺要素生產率的提高統一起來。

(三)改善農產品貿易條件需要加強國家對農產品市場的宏觀調控能力

農業增產農民增收矛盾始終影響著我國農業政策的選擇，因為在市場經濟中幾乎不可能找到只影響農產品價格而對農產品產量不起作用的政策來。

近年來實施的一些糧食安全重大政策在糧食供求形勢發生明顯變化后面臨著新的選擇。如糧食最低收購價政策，是繼續擴大實施范圍和強度還是淡化最低收購價政策?隨著糧食收購數量的增加，一些地方的倉容壓力問題突出。再如，近年來實施的各類補貼政策，如果目的在于解決糧食生產的比較效益偏低問題，那么這種補貼一般都會有糧食增產和收入的效應，此類補貼方式在糧食供過于求和糧價持續下跌情景中會面臨兩難境地。補貼越多，糧食生產越多，糧食過剩越多，糧價下跌越多，糧農減收幅度也越大。補貼往往難以解決糧食生產的比較效益偏低問題。

自1983年以來，我國在糧食(以及其他農產品)增產與農民增收之間時常處于矛盾之中。農產品供求關系緊張，價格上漲，國家增加財政支農力度，并采取提高價格和增加補貼等政策，大力發展農業，直到農產品供求關系改善，這個過程是農民增收相對較好的階段。而當農產品市場受到外部沖擊影響的時候，如宏觀緊縮政策、亞洲金融危機，農產品供求關系將由偏緊很快較變為相對寬裕，市場價格回落直至下跌，農業增產與農民增收的矛盾就會不斷地尖銳起來。這一輪美國金融危機已經對我國經濟增長的影響開始顯現，農產品價格開始出現顯性回落，農民銷售農產品困難的問題越來越突出。能否很好地應對這次美國金融危機沖擊及其我國經濟增長放緩對農業經濟的影響，需要我們做好事前調控。

國家應將農業宏觀調控的焦點置于主要農產品的核心產區。總體上看，我國農業生產能力并不會形成嚴重過剩的狀況。每輪農產品價格下跌和農產品賣難，主要是需求減少，供給相對充足，導致少量的供求剩余。13多億人口，每人每月少吃1斤糧，就會減少約80億公斤的糧食消費，占糧食總產量的1.5％。研究表明，如果收入預期不好，居民“節衣縮食”傾向仍然存在。如何解決不足常年產量5％的過剩問胚，應成為明年政府調控的重點。農業結構戰略性調整已形成了我國農產品區域化生產。這為國家有針對性地調控農產品提供了可能。我們不能對所有農產品宏觀調控采取像糧食一樣建立國庫，但是我們能夠在各類農產品集中產區采取有效措施，實現有計劃地生產或者收購，保證市場上主要農產品供求的緊平衡。

二、非農收入增長不利條件的改

善有賴于國家經濟的發展和二元體制的突破

(一)增加工資性收入需要不斷改善農民工就業條件

非農就業機會是提高農民收入的最有效途徑。研究表明，東部地區農民收入水平相對較高，增長相對較快，重要原因是勞動力資源得到更加充分有效利用，工資性收入的貢獻大。從發達國家開辟農村居民收入的來源看，也主要是增加非農收人。

農業勞動力轉移不但有助于增加農民自身收入，而且也是國家工業化所必需的重要資源條件。正是中國大量相對廉價的農村富余勞動力轉移為國家工業化加快推進提供了條件。

長期以來，中國農民工的工作和生活條件極其惡劣。農民工不但工資低，而且曾經長期得不到提高。農民外出務工除了工資水平相對較低外，還長期在權益方面得不到保證，受政策歧視。農民工的職業病、工作環境惡劣，安全事故時有發生等突出問題還很難得到有效解決。從某種意義上來說，中國工業化的推進往往是以犧牲農民工權益為代價的。

自2008年以來，中國實行了新的《勞動法》。這部法律在改善農民工就業環境中確實發生了重要作用。但是，在世界性金融危機沖擊下，各地用工企業普遍感到勞動力成本的壓力。解決農民工的就業條件與國家工業化，甚至城鎮化之間矛盾就是要尋找到新的平衡點，既要使農民工能夠充分分享到中國改革發展的成果，又不能因改善農民工就業條件延緩中國工業化和城鎮化進程。

工資性收人一直是中國農民增收的主要增長點。為了增加中國農民的非農收入，必須進一步改善農民工就業環境和條件。各級政府要為農民工提供用工信息，根據條件逐漸提高農民工工資，并監督檢查用工單位按時兌付農民工工資的情況，保證農民的工資性收入繼續增長。要繼續發展農村二三產業，不斷吸收農民工本地就業，增加農民來自二三產業的收入。

(二)增加政策性轉移收入需要深化涉農財稅體制改革

政府轉移性收入越來越成為農民收入的一項重要來源。多數西方發達國家，農民收入來源于政府直接補貼的份額所占的比重都相當大。隨著中國國力的增強，應逐步發揮政策對農民增收的效應。問題是，政府是否愿意加大農業投入?近年來中央財政投入農業的力度明顯加大。但是，一些地方對農業的投入問題就比較突出。2008年9月份筆者在沿海某個省調研時了解到，2007年這個省地方財政一般預算內支出3000多億元，但投入到農業的不足2個億，加上中央對農業的投入合計才20多億元。

地方政府不愿意在財政支出中把農業補貼作為重要的預算，更何況中國農民數量龐大，中央財政用于農業補貼的規模可能不小，但平均到農民頭上可能補貼金額相當少。如何解決這個矛盾?關鍵要在發展現代農業的體制和機制上創新。地方投入農業積極性不高，這至少與政績考核指標體系設計不合理有關，更與中國現行的財稅分配體制有關。如果不從體制上和機制上理順現代農業發展相關主體的關系，明確各自的責任，就不可能從根本上解決問題。中國現代農業的發展迫切需要政府重新設計更加健全的制度，增加農業補貼。

三、讓農村低收入群體致富有賴于國民收入再分配的調節

(一)環境條件惡劣是農民低收入群體致富的最大制約因素

一個地區農民收入水平的高低，說到底是當地經濟發展狀況的反映。我國區域間發展極不平衡，與之相對應，地區間的農民收入水平及其增長差異懸殊。東部農民收入水平高，增長快，中西部農民收入水平低，增長慢。近年來，西部地區的農民人均純收入只相當于東部地區的一半，實現中西部地區的農民收入相對較快增長難度更大。

中國農民收入相對較低的貧困地區，一般都是自然資源缺乏，生態環境惡劣，而且這些地區往往交通不便，基礎設施比較落后，自然災害更加頻繁，抗御能力相當薄弱，因災致貧比較普遍。近年來，盡管國家采取了加大扶貧力度，但是國家重點貧困縣農民人均純收入還不足全國平均水平的一半。

以種養業為主的家庭經營收入一直是農村低收入群體收入的最重要來源。農民增收困難，來自農業的收入增長更是缺乏保障。受農業比較效益偏低和低收入者面向市場擴大農業生產規模障礙相對較多等不利因素影響，農村低收入者的收入增長更加不穩定且增速慢，低收入農戶進入市場困難，自給性農業生產比重高，難以享受到分工和專業化生產帶來的成效，農業勞動生產率相對較低。

(二)改善農村低收入群體經濟狀況更需要國家政策支持

解決農村居民內部收入差距不斷擴大的問題，大致上有兩條思路：一是通過發展促進農村居民中相對較低收入群體的收入實現相對較快增長：二是通過調節收入分配的方式促進農村居民內部收入的均等化。政府雖然有二種方式可供選擇，但是，結合中國農民內部收入差距狀況及其變化趨勢，當前及未來相當長時期內更需要政府通過向低收入群體農民提供更多公共服務，加強對農村較低收入者的支持，從而實現他們的收入相對較快增長，這是主要路徑。

要將改變落后地區農民生產生活條件和實施異地轉移遷移相結合。從區域來看，交通不便，基礎設施比較落后地方的農民收入水平相對更低，增長更加緩慢的農戶所占份額更大。應把改善這些地區的農民生產生活條件放在更加突出的位置。同時，要促進欠發達地區農村力的異地轉移就業。中國很大一部分貧困農民生活在高山遠山地區、水庫庫區、地質災害頻發地區。為了讓這部分農民脫貧致富，有效途徑是加快異地移民步伐。

應進一步完善專門扶持貧困農民的政策措施。目前，中國農村貧困戶從政府得到的轉移支付主要是救災款、扶貧款和各種農業生產的補貼款。但這些款項發放范圍小，力度輕。一些地方低收入農戶得到的轉移收人反而不如高收入農戶。因此，扶貧開發應進一步提高目標瞄準性。擴大扶貧項目覆蓋面，逐步縮小貧困面。在加大扶貧開發力度，堅持整村推進的基礎上，應更多地關注農村低收入群體，逐步實現由瞄準區域扶貧目標向瞄準群體扶貧目標的轉變。

(本欄目策劃、編輯：范繼榮)