嚴格保護耕地　服務科學發展

夏　鳴

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。耕地是糧食生產的載體，在這個意義上說，耕地也是糧食安全的根本保障。保護耕地、節約用地，實質上就是保護糧食生產、保障國家糧食安全。也是全面落實科學發展觀的題中之義。胡錦濤總書記在黨的十七屆三中全會報告中指出：“推動科學發展，必須加強農業發展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，促進農業增產、農民增收、農村繁榮，為經濟社會全面協調可持續發展提供有力支撐。”進而又指出：“農業發展方式依然粗放，農業基礎設施和技術裝備落后，耕地大量減少，人口資源環境約束增強，氣候變化影響加劇，自然災害頻發，國際糧食供求矛盾突出，保障國家糧食安全和主要農產品供求平衡壓力增大。”江蘇是全國商品糧生產基地之一，隨著我省經濟建設步伐的加快、城市化水平的提高，有限的耕地資源越來越面臨著城鄉建設和糧食生產等多方面的需求壓力。既要有力保護耕地資源、促進糧食生產，又要有效保障發展、促進城鄉建設，實現雙保雙贏，這是各級政府和相關部門需要認真探索和實踐的重要課題。

保護耕地節約用地形勢嚴峻任重道遠

提高和保護糧食綜合生產能力，是確保糧食安全的主要途徑，而切實保護好耕地特別是基本農田，則是保護和提高糧食綜合生產能力最基本的前提條件。江蘇是經濟發達的省份，也是資源相對不足的省份。人多地少問題突出，耕地資源十分寶貴，人均耕地0.94畝，高投入、高產出、高負荷，是江蘇土地資源利用的顯著特征。江蘇以占全國1.06％的土地和3.8％的耕地，養育了占全國5.8％的人口，生產了6.2％的糧食、近4.6％的棉花、5.9％的油料，貢獻了11％的GDP、11％強的財政收入。特殊的人地關系，決定了江蘇耕地資源保護的壓力巨大，隨著經濟社會的加快發展，人地矛盾將日趨尖銳，保護耕地資源，服務科學發展的任務將更加艱巨。

第一，堅守耕地紅線任務十分緊迫。南于經濟社會的快速發展，農業生產結構調整力度的加大和自然災害的頻發，近年來，我國耕地減少呈加速態勢，從國家糧食安全的高度出發，2006年9月6日國務院149次常務會議提出了全國要保護18億畝的耕地紅線。根據這一要求，《全國土地利用總體規劃綱要》下達江蘇到2010年的耕地保有量是7143萬畝。但據統計，到2007年底江蘇實際的耕地保有量是7145.6萬畝，余量十分有限。如不采取有力措施，有效遏制耕地面積快速減少的趨勢，耕地保護紅線將很難守住。

第二，經濟發展的用地需求持續增長。隨著工業化、城市化進程的加快，這幾年江蘇的建設用地總量一直處于高位需求。特別是2008年下半年，受國際金融危機的影響，中央和我省均出臺了擴大內需拉動經濟增長的一系列措施。中央安排4萬億投資拉動經濟發展，有很大一部分投資需要落地。省財政安排2009年政府性投資3000億元，將帶動社會投資1.4萬億元。所有這些投資項目及其帶動的相關產業，都離不開國土資源的支撐。同時，_些地方違法違規用地、亂占濫用耕地的現象仍時有發生。控制城鄉新增建設用地總量的難度越來越大，促進節約集約用地的要求越來越緊迫。

第三，農業結構調整占用耕地壓力增大。在市場經濟條件下，由于農業比較效益低，農民種糧積極性不高，受經濟利益的驅動，一些地方將大量優質糧食作物用地轉變為效益更高的林果及牧漁副業等用地。根據土地利用現狀變更調查，全省耕地凈減少主要是因為非農業建設和農業生產結構調整占用了大量的耕地。由于國家實行非農業建設占用耕地“占一補一”制度，非農業建設占用耕地均可實現數量上的“占補平衡”，所以，目前耕地凈減少的主要原因來自農業生產結構的調整。調查資料顯示，1998年至2007年間，因農業結構調整全省共減少耕地400.8萬畝。由于耕地減少，造成了糧食播種面積的下降。今后一段時期，高效農業、現代農業等農業結構的戰略性調整仍是我省農業工作的重點，不可避免地會持續增加耕地保護的壓力。

第四，補充耕地資源的空間越來越小。江蘇土地后備資源較少，且主要分布在沿海灘涂，開發的難度大、成本高，補充耕地的潛力有限。蘇南地區土地開發利用程度較高，占補平衡難度較大，必須通過易地開墾等措施解決“占一補一”問題，而蘇北地區從可持續發展角度，也需要適量儲備補充耕地指標。另外，由于生態保護的要求，大規模的土地開發將受到嚴格限制。國家特別強調建成耕地不僅要在數量上“占一補一”，而且要在質量和生態上做到統一，這就使得補充耕地的潛力越來越小，難度越來越大，“占補平衡”日趨困難。耕地后備資源匱乏，一定程度上將制約經濟社會的可持續發展。

以改革創新精神保護耕地服務發展

耕地保護是硬約束，科學發展是硬道理。江蘇一方面是耕地資源十分緊缺，另一方面是經濟社會發展用地需求增大。作為全省土地資源行政主管部門，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅守耕地紅線，促進土地使用節約集約，國土資源部門責無旁貸。在新形勢下，國土資源部門要堅定信心。解放思想，改革創新，堅持“守土有責、護土有方、動土有據、用土有益”的工作準則，堅持保護與保障并重，開源與節流并舉，奮力保障和服務全省經濟社會科學發展。

一是落實耕地保護責任。形成齊抓共管局面。首先是要按照省政府下發的《江蘇省市級政府耕地保護責任目標考核辦法》，認真落實地方政府的主要負責人的土地管理第一責任人的責任。層層簽訂耕地保護責任書，落實保護責任和措施，把耕地的保護和建設納入各級領導任期目標和政績考核內容，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高。其次是要把保護責任進一步落實到村組和農戶，明確農戶保護耕地和基本農田的權利、責任和義務，將耕地保護工作轉化為農民的自覺行動。再次是要建立和完善耕地保護的共同責任機制。在政府領導下，建立國土資源、農業、建設、財政、司法、監察等部門保護耕地的共同責任機制，形成全社會保護耕地的良好氛圍，形成耕地資源“大家管、大家用”的良好局面。

二是實施萬頃良田建設，有效有序集聚資源。貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，圍繞“有效集聚潛在資源，有序統籌城鄉發展”，積極開展“萬頃良田建設工程”試點，這是國土資源部門落實科學發展觀、實現雙保雙贏的具體舉措，更是地方政府緩解資源硬約束的有效途徑。通過實施村莊搬遷整理，建成集中連片的高標準農田，促進農村耕地資源、建設用地資源、勞動力資源和市場需求與公共服務資源的有效集聚，促進農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯。試點工作要認真落實“一條方針、兩項置換、三大結合、四個堅持”：認真貫徹執行“局部試驗、封閉運行、結果可控”的指導方針；支持地方探索農民土地承包經營權

置換城鎮社會保障和宅基地使用權置換城鎮住房保障的“雙置換”改革：將實施試點工程與城鄉建設用地增減掛鉤、與土地開發整理、與基本農田建設有機結合：試點要堅持耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、國土規章不違背的原則。最終是要將工程區建成基本農田保護示范區和現代高效農業示范區，推進規模化、現代化農業的發展，為全省的糧食穩產高產創造條件。

三是發揮規劃計劃作用，嚴格土地用途管制。科學編制和嚴格實施土地利用總體規劃，是強化宏觀調控的重要手段，是實現耕地總量動態平衡的源頭性的保障措施。2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》，首次將土地利用總體規劃提高到龍頭和統領的地位，并明確“三個必須”：各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。當前，我省新一輪土地利用總體規劃正在修編之中，要始終樹立耕地保護紅線意識和節約集約用地意識。規劃批準后，各級政府和相關部門要高度重視實施管理，切實做到嚴格制度，管控用途，科學安排計劃指標，優化時間空間配置，既保護耕地，又保障發展，更好促進經濟社會的全面、協調、可持續發展。

四是深化土地管理制度改革，探索長效監管機制。首先是多方籌集資金，加大補充耕地力度。整合現有的土地開發整理資金、農業綜合開發資金、農田水利建設資金和中低產田改造資金等，集中使用，重點投入，實施一批土地開發復墾整理大項目，擴大資金規模效益，形成投入、產出、保護的良性循環，從數量和質量上及時有效地補充建設占用耕地。其次是加強土地執法監管。杜絕違法占地行為。在當前擴內需、促發展的形勢下，既要積極主動服務擴大內需，又要嚴格規范管理，加強執法監管。要堅持預防為主，完善“早發現、早報告、早制止”機制，深人開展土地執法模范縣創建活動，認真做好衛片執法檢查，增加動態巡查頻率，主動防范亂占濫用耕地行為，及時將違法違規現象消滅在萌芽狀態。再次是深化土地使用制度改革，促進土地節約集約利用。結合第二次土地調查，加快農村土地確權登記頒證工作，積極構建城鄉統一的土地有形市場，規范集體土地使用權流轉行為，控制新增用地，盤活存量土地，減少耕地占用，促進耕地資源保護和土地集約高效利用。

嚴格土地管理，堅守耕地紅線，責任重大。我們堅信，有省委、省政府的正確領導和相關部門的大力支持，只要堅持科學發展，堅持改革創新，就一定能夠守住耕地紅線，破解發展難題，促進江蘇經濟社會又好又快發展。

責任編輯：袁文