論公共政策評估的人本標準

李　洪

摘 要：隨著改革開放的深入，各種政策相繼推出，由此帶來的社會問題亦漸漸凸顯，因此，我們有必要對當前政策的評估標準進行深層次的研究。本文通過對傳統公共政策評估標準及存在的問題進行了分析，指出公共政策評估必須堅持以人為本，并在此基礎上對人本標準進行了闡述、比較，提出了公共政策評估人本標準的實現方式。

關鍵詞：公共政策；評估標準；以人為本

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0041-02

1 研究背景

伴隨著春節的來到，春運大潮又向人們涌來，一張小小的車票再次牽動了中國13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個老大難的問題又一次被推向了輿論的風口浪尖。火車票作為一種壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時限量的發售模式，多少年來，無論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對此始終不作任何回應。

2008年，對于大多數房地產商而言，這個冬天來的有點早。伴隨著全球經濟的衰退和我國房地產最新政策的推行，房價大幅縮水，老百姓持幣觀望，開發商惶恐不安，房市岌岌可危。面對如此窘境，如何對當前的房地產政策進行評估并制定下一步政策，成為了我國政府面臨的重要問題。

近年來，我國各個城市都在進行著轟轟烈烈的“大建設”，然而這個大建設卻通常分三步走。最初制定方案時考慮不全面，不得已又重來一遍。試問最初對公共設施改造政策進行評估時，為何沒有考慮到這些問題？

包括上述問題在內的各種社會問題的出現，若究其深層原因，不難發現公共政策評估的標準在一定程度上出現了偏頗，因此，我們有必要對公共政策評估的標準進行深層次的研究。

2 傳統公共政策評估標準及存在的問題

政策評估就是評估主體依據一定的評估標準，按照相關的評估程序，就政策過程的各個不同階段、不同環節，包括政策產出和政策影響進行一定的評價，以判斷政策結果滿足需要的活動。政策評估活動實質上是一種價值判斷，要進行價值判斷，非有價值尺度不可，這個價值尺度就是評估標準。傳統政策評估標準包括了生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。長久以來，由于市場經濟的發展和所有制結構、分配結構、產業結構的變化，社會利益結構開始轉型，利益主體多元化顯現。政府根據社會客觀規律和不同利益主體需求，在對政策評估時往往更偏向于生產力標準，提倡效率優先，兼顧公平。

可以肯定地說，效率、公平作為我國公共政策的基本價值取向，是符合我國現實國情和社會主義市場經濟發展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的最大化，使公共政策實施的結果并不能保證完全實現效率與公平的均衡。

此外，由于我國傳統的政策評估體系在目標、方法和結果上都存在著一定的不科學性和人為操作性，例如：不考慮政策目標達成情況，只要政策制定與執行者的行為動機和出發點被認可，則該項政策就會被肯定；同樣，不論政策執行時采用何種辦法，只要效果良好就對其予以認可；此外，只要政策的實施過程符合程序規定，無論效果好壞，均認為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項改革政策的出臺，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長期積累下來的一系列深層次的矛盾和問題凸顯出來，伴隨著公平與效率失衡的，是經濟與社會發展的失衡，城鄉與區域的失衡，強勢群體與弱勢群體的失衡。

提高經濟效率，保證社會公平，其最終目的在于關心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的全面需求和促進人的全面自由發展。過于追求效率而忽視公平，無法體現公關政策以人為本的制定與評估標準。如何使絕大多數人享受改革的成果，如何保證人的基本權利和利益需求，如何有效保護弱者的利益，如何有效調動多數人改革的積極性、創造性，如何有效解決收入差距擴大、區域經濟發展失衡問題？這就必然涉及到公共政策的核心價值與評估標準是否能夠堅持以人為本。

3 公共政策評估的人本標準

公共政策的價值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發展”等元素，但是歸根結底，其核心價值應該是“以人為本”，是實現公民主體利益的最大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級為本，不同于以民為本。

3.1 人本與物本、官本、階級本、民本的區別

（1）以物為本。人本都通常是相對于物本而提出來的，當前的物本思想片面的、不科學的認為：發展就是經濟的快速運行，就是GDP的高速增長，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發展觀“見物不見人”，其實質是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國幾千年的封建地主階級官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級為本、以官為本。上級的吩咐，無論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權利踐踏于腳下，就是以官為本的真實寫照。

（3）以階級為本。在階級斗爭的年代，共產黨的方針就是：個人不能為本，個人必須以自己的階級屬性加入一個組織，以一個群體為本，如果一個人不是黨員，就是社會主義公民，就是階級斗爭的局中人。人類社會的生產關系存在著階級屬性，但是生產力是沒有階級性的。如今若仍然過分強調人群中階級的對立，是不正確。

（4）以民為本。在中國歷史上，“人”和“民”有時通用，人本也即民本。“民為貴，社稷次之，君為輕”，就是中國儒家政治哲學的集中表述。但在當代，作為一種哲學價值觀，人本和民本又是不同的，因為民是相對于官而言的。

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國法律保護的一切社會成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會發展的進程中，人民始終是以占人口大多數的勞動者為主體、在利益一致基礎上形成的最大的人群共同體。因此，我們應該從“人人”和“人民”兩個層面去理解以人為本的真實含義。

3.2 公共政策評估的人本標準

（1）公共政策要將人作為出發點和最終目的。為了更好地滿足人的物質、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提，以是否實現增進人民的福祉和實現人民當家作主的權利為根本的價值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會發展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實踐經驗為基礎，更要調動人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對公共政策有知情權和建議權，并成為評價公共政策的最終權威。

（3）公共政策要賦予每個社會成員平等受教育的權利，為每個社會成員提供充分發展的空間，為人的自由全面發展創造良好的制度、生活和工作環境。

（4）公共政策要充分體現人文關懷。公共政策不能見物不見人，要充分理解人的情感、尊重人的價值、捍衛人的尊嚴，為人民群眾創造精神愉快、社會和諧的人文環境。

4 公共政策評估中人本標準的體現

4.1 改變傳統公共政策理念

改變公共政策理念，把人的全面發展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發展手段的陳腐觀念，不能片面強調人民的義務、責任和奉獻，而應該以實現人民的權利、利益和價值為中心，一切踐踏人民基本權利、損害人民根本利益、妨礙人民實現理想的政策，都是不能容忍的。

4.2 正確認識人民群眾的主體地位

人民群眾是國家和社會的主人，是公共政策的主體，通過什么樣的手段和方式更有利于實現正確的政策目標，要經過人民群眾的充分討論，有的還要經過人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習慣。當然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動的政策對象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權利、人格尊嚴和愿望，逐步減少行政強制手段，充分發揮誘導、勸說、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴大政府的強制權力而剝奪人民群眾的基本權利。

4.3 樹立全新的公共政策目標體系

樹立全新公共政策目標體系，要把本末倒置的公共政策目標重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價值目標是人的自由全面發展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長遠發展需要、滿足后代人的發展需要。以犧牲人的生存和發展環境為代價的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經濟社會發展指標體系。改變片面追求經濟指標和經濟增長速度的核算體系，必須使經濟增長為人的全面發展創造條件。

（3）改革領導干部政績評估考核體系，矯正經濟增長 “一俊遮百丑 ”的片面考核辦法，端正領導干部的政績觀。以是否促進人與自然、人與社會和人與人協調和諧發展，是否有利于提高經濟增長的質量和效益，是否有利于改善人民的生活質量和發展環境為評價政績的基本依據。

4.4 改革公共政策運行機制

（1）正確確立公共政策目標。政府應該按以人為本的科學發展觀要求，把有關人的生存和發展需要的問題優先確定為公共政策目標，把保障全體社會成員的生存需要擺在公共政策問題的首位。要逐步提高保證人的發展需要在公共政策問題中的地位。

（2）建立開放的政策制定體系。要保證政策制定主體在政策問題界定、信息收集和意見征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個方面提出不同的意見要求。不斷拓寬公共政策問題進入政策議程的渠道，改變少數政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，最大限度地保證人民群眾的參政權。廣泛建立政策聽證制度，完善民意調查體系。

（3）搭建公眾監督平臺。人民有權知道、監督、參與與自己切身利益相關的信息與公共項目；也有權評價、監督、了解執行公共項目的各級管理者。因此，政府考核機制應當搭建一個公眾參與的平臺，人大、政協、司法、媒體、人民團體等作為這個平臺的主要支柱，將成為人民群眾表達自己要求和呼聲的民主渠道。

參考文獻

［1］@徐家良.政府評價論［M］.北京：中國社會科學出版社，2006，（1）.

［2］@陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2002，（1）.

［3］@王學杰.中國行政管理［J］.以人為本與公共政策創新，2005.