俄羅斯義務教育階段的公立辦學標準及其經費保障

張海霞

摘要：俄羅斯聯邦政府制定的《俄羅斯聯邦教育法》是俄羅斯教育領域的基本法，與各主管部門分別制定的有關法規共同組成了俄羅斯國家義務教育階段公立學校的辦學標準；俄羅斯義務教育階段辦學標準的主要內容；最低保障是俄聯邦義務教育階段公立學校辦學標準的制定依據；俄聯邦義務教育階段公立學校的辦學經費；俄聯邦義務教育階段公立學校撥款情況的監督檢查。

關鍵詞：俄羅斯；義務教育階段；公立辦學；辦學標準；辦學經費

中圖分類號：G40-059.3文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)01-0075-03

俄羅斯一直實施普通基礎教育階段的義務教育體制。俄羅斯教育經費投入主體在地方，中央聯邦政府的教育預算支出一般占總數的五分之一左右。地方教育支出中最大的一部分是學前教育和普通基礎教育(義務教育)，一般要占到地方教育總支出的90％，而經濟發展的不平衡使得各地區教育支出的差別十分突出。

俄羅斯義務教育階段的普通基礎教育相當于我國的中小學教育，是俄羅斯教育體系中的中間環節，也稱普通教育。俄羅斯普通基礎教育(下稱中小學)學制為11年，分為初等普通教育(1-4年級)、基礎普通教育(5-9年級)和完全普通教育(10-11年級)三個階段。

一、《俄羅斯聯邦教育法》與有關法規共同組成了俄羅斯國家義務教育階段公立學校的辦學標準

1992年7月10日俄羅斯杜馬(俄羅斯立法機關，聯邦法令均應提交國家杜馬通過后生效)通過了《俄羅斯聯邦教育法》。《俄羅斯聯邦教育法》出臺后，歷經多次修訂。《俄羅斯聯邦教育法》是教育領域的根本大法，主要規定了教育內容，保障教育過程正常開展所需的設備標準，教育機構的職權和財政經費等情況。關于義務教育階段公立學校的硬件辦學標準，俄羅斯政府的各職能部門根據自身工作領域分別制定了本部門職權范圍內的標準，如《俄羅斯聯邦普通教育機構衛生保健標準》、《俄羅斯聯邦防火規范》、《俄羅斯聯邦普通教育機構教學過程及設備標準》等，這些對俄羅斯境內的義務教育階段的中小學學校都具有約束力。聯邦各主體(共和國、市、州)及地方有權制定各自的補充標準，并在本行政管轄范圍內生效。

俄聯邦國家教育法出臺后相當長的一段時間內，俄羅斯沒有以法律的形式專門確定國家義務教育階段的教育標準。1990-1999年間，俄羅斯國內經濟狀況惡化，生產總值下降，國家對教育的投入明顯不足。學校基礎設施陳舊，教學設備嚴重缺乏。對普通教育的財政撥款責任，包括保證供給教科書和管理中小學學校的責任由聯邦政府過渡到了地方政府。中小學學校和教師具有選擇教科書的自主權。由于地區經濟發展存在巨大差別，偏遠地區和大城市的中小學之間存在不平衡現象。大城市的中小學學校的數量比較穩定，質量相對有保障，但偏遠地區，尤其是農村中小學的數量減少。莫斯科、圣彼得堡、伏爾加格勒等大城市出現了大量的私立中小學學校。近幾年來，隨著俄羅斯經濟發展，國家和地方不斷加大對教育的投入，情況有所好轉。但由于地區經濟發展嚴重不平衡，城鄉普通教育學校的數量、質量等方面的差距不斷加大。

二、俄羅斯義務教育階段辦學標準的主要內容

2001年9月13日俄羅斯通過了《俄羅斯聯邦普通教育國家標準法》，該法規定了普通教育階段公立學校統一的教學標準。俄羅斯國家普通教育標準法包括國家教育標準，地區教育標準和教育機構標準三部分。國家教育標準對所有教育機構都是一致和強制的，具體包括：基礎課程的標準，學習時限(掌握教學大綱所需最少時間)，學生學習內容和學時的最大額度，聯邦基礎教學計劃，畢業生教育水平的要求。國家標準是確定教學過程所需設備和儀器的要求以及確定國家為完成義務教育撥付給學生的款項額度和師資配備的基礎。地區教育標準由俄羅斯聯邦各主體自行確定。

為保障教學秩序、保證教學質量，俄羅斯就普通教育階段的公立學校制定了一系列的辦學規范，其中包括：《俄羅斯聯邦普通教育機構辦學衛生保健標準》、《俄羅斯聯邦防火規范》、《俄羅斯聯邦普通教育機構教學過程及設備標準》、《俄羅斯聯邦普通教育機構安全標準》，對各項技術指標提出了最低保障數據。《俄羅斯聯邦普通教育機構衛生保健標準》就中小學校址的分布、校舍規劃、建筑設計、設施配備等進行了詳細規定，要求非常具體。例如：為方便居民就近入學，“城市每個中小學的就讀學生總數不應超過1000人；農村中小學1-4年級(初小)規模不應超過80人，1-9年級(完小)規模不應超過250人，1-11年級(中小學)就學總數不應超過500人。每班均不應超過25人”；中小學校址分布要求，“校舍應距離居民街區十字路口100-170米”；“向到校距離超過1公里的農村中小學的學生提供交通服務”；“中小學建筑的樓高不應超過3層，在人口密集的城市樓高可以為4層”；“對已建好的4、5層樓高的教學樓，應盡量不把教室安排在4樓與5樓”；“在教學樓1層設置存衣間”；“室內運動場館應建在1層，其面積由學校根據完成體育課教學大綱要求選定，規格可為9米×18米，12米×2.4米，18米×30米，高度不應低于6米”；“圖書館面積按生均不低于0.6平方米計算”，等等。

俄羅斯公立中小學學校在建校前要進行國家評估，評估合格后頒發教學許可。評估的項目包括校舍建設，衛生、保健設施，教學設備，師資水平和學校的編制，以及教學方案實施，教學大綱，班級設置與畢業生素質等等方面。俄羅斯對中小學學校的國家評估每五年進行一次。此外，每年8月新學年開學前(一般9月1日開學)，為保證教學活動的有序開展，消除安全隱患，各中小學根據上級工作要求開展設施和裝備檢查，并將結果報上級備案，未達標的必須在規定期限內進行再次檢查。

三、最低保障是俄聯邦義務教育階段公立學校辦學標準的制定依據

俄聯邦教育法第15條規定，“義務教育階段的國家標準按最低保障標準制定”，同時該法第77條規定“國家標準至少10年內調整一次”。內容涉及俄聯邦義務教育階段公立學校硬件辦學標準的法規，由其制定機關負責調整、更新。

各機關根據社會發展狀況與實際需要，制定法律或規范修正案改變原有條款的內容。每一次的調整或更新都是原法規文本不可分割的后續補充。這種法規修訂方式存在的問題是，由于不在法規原文上做標識和修改，法規條文保持了原貌，具有很大的“迷惑性”。“—個文件后面不知拖了多少個補充文件”的狀況使人較難看懂、弄通，也難以全面掌握和正確理解法規條款和內容。

目前，俄羅斯正在籌備出臺新的教育標準法規。新標準的核心精神為：學生掌握知識的多少不是教學的主要目的，放在首位的應該是在教學過程中能實現的人的個性發展。當然，第一重要的是教學內容，以及教學內容是否符合時代的需求。此外，新的教育標準對教育工作者自身也

提出了新的要求，強調支持教師再培訓，為教師自我進修提供機會，不斷補充和加強教師的職業素養。

可以預見，在不久的將來，俄聯邦各級政府部門和各級教育管理機構也會與之相應地調整相關的辦學標準用以保證新教育標準的實施。

四、關于俄聯邦義務教育階段公立學校的辦學經費

作為教育領域的基本法，《俄羅斯聯邦教育法》對俄羅斯中小學的辦學經費及其來源做出了法律規定。

該法第12條規定，教育機構包括以下類型：學前教育機構，義務教育機構(中小學)，初級、中級、高級和大學后職業教育機構，成人補充教育機構，發育不正常孩子的教育機構，補充教育機構，孤兒和無人撫養的孩子的教育機構，孩子補充教育機構和其他實現教育過程的機構。

關于編制預算和撥款，第28條規定，國家教育主管機構負責制定每年教育預算占國家收入的比例，編制國家教育預算和教育發展基金的支出，確定向教育機構撥款的程序，確定教育機構最低工資，向國家級教育機構直接撥款。第29條規定，為保障實現國家義務教育標準，各聯邦主體確定本地方和下屬地區的教育撥款額度，負責從地方財政預算給轄區內中小學撥款，撥付的款項包括中小學教職員工的工資、教材支出、設備支出、日常開支(不包括水、電、采暖等公用支出)；編制聯邦主體教育預算和教育發展基金；制定本轄區教育機構辦學國家標準、衛生保健國家標準和保障教學過程設備要求等國家標準的補充規定。第31條規定，地方自治機關負責編制地方預算中的教育支出和相應的教育發展基金，制定教育系統撥款的地方額度，負責地方教育機構的校舍及設施建設。第41條規定，教育撥款分為國家(包括主管部門)撥款和地方撥款，按學生人數計算額度，對配套設施不完善的農村學校可不受學生人數的嚴格限制。第43條“教育機構資金使用權”中規定，在沒有其它法律規定的情況下教育撥款和物資保障資金是屬于國家教育管理機關或者是教育機關本身的財產，可根據教育機關制定的工作章程自主使用，不可以沒收。當年(季度或月)沒使用完的資金不可以沒收或代替下年度的撥款。

《俄羅斯聯邦普通教育國家標準法》第13條“預算撥款原則”規定，為實現義務教育國家標準，教育機構財政活動由俄羅斯聯邦各級預算負責；超出義務教育國家標準教學活動所需經費的撥款程序，由聯邦法律、各聯邦主體及地方自治法律做出規定；教育機構實現義務教育國家標準所需預算款項按每個學生每年所需計算，由國家和地方預算共同負擔，撥款額度按每個學生實現義務教育國家標準所需資金確定。第14條規定，為實現義務教育國家標準，建立國家和地方預算撥款額度綜合系統；由聯邦政府有關部委確定全國的教育預算撥款標準；各聯邦主體主管部門確定本地區的教育預算撥款標準，該標準不能低于相應的全國撥款標準；各地方自治機關確定的地方教育預算撥款標準不能低于相應的各地區撥款標準；在聯邦法律和各主體法律沒有其它規定的情況下，向各教學機構預算撥款的程序由俄羅斯聯邦政府制定。

關于俄羅斯中小學辦學經費來源，《俄羅斯聯邦教育法》第19條規定，義務教育機構在有許可證的情況下可以按合同和企業、機構聯合開展有償補充職業教育；第39條規定，教育機構有權出租自己的財產，國家或地方教育機構可以出租國家或市政配備的財產，包括土地；第47條“教育機構的商業活動”規定，教育機構可以出租其財產，進行中介服務，買賣商品、設備，參與其它企業的商業活動，利用買賣股票、公債等有價債券獲得收入，提供教育服務。

但是，事實上，俄羅斯中小學辦學經費的現狀與法律規定相去甚遠。俄羅斯中小學的預算撥款分為兩部分：定額撥款和專項撥款。定額撥款按每個學生固定額度支付。包括工資支出和日常開支兩部分，其中日常支出可細化為餐飲支出、交通支出、行政開支、出差支出、通訊支出等。專項撥款包括：購買教學法資料、大型修繕、設備配置、公用使用支出(水、電、采暖等)、教材支出、組織夏令營活動和其它等。實際運行中。定額撥款基本可以得到保障；專項撥款中的教材和公用使用支出由各級教育管理機構負責提供，所需費用由直接上級教育管理機構從專項撥款中列支，直接支付給提供商品和服務的單位，無須中小學經手，甚至學生餐點的原料支出也如此辦理。大型修繕，配置設備等其它專項撥款則很難得到保障。對學校而言，無論定額撥款還是專項撥款均按編制好的專項列支，由上級教育主管部門負責核銷。

俄羅斯的中小學絕大部分分屬各級地方政府，但財政撥款由國家預算和地方預算負擔，俄羅斯中小學教育經費投入主體在地方，即各聯邦主體(州、共和國、自治區、市等)。地方教育支出中最大的一部分是學前教育和中小學教育，一般要占到地方教育總支出的90％。經濟發展的不平衡使得各地區教育支出的差別十分突出。以前，俄羅斯中小學都沒有會計賬戶。國家預算撥款由財政部在中央銀行開設的總賬戶撥付給各級教育主管機構在中央銀行的分賬戶，各級教育主管機構按確定款額加上地方預算撥款款額后形成對中小學的教育預算撥款。此款項存在中小學直接上級教育主管機關的賬戶上，按確定額度由學校支取使用。近幾年來，部分中小學設立了自己的會計賬戶。此類學校在直接上級財政部門設有預算撥款分賬戶。學校的教育預算撥款自財政部在中央銀行開設的總賬戶撥付給各級教育主管機構在中央銀行的分賬戶，再由各級教育主管機構按確定款額加上地方預算撥款款額一起撥付到學校的賬戶。此外，學校還有一個增收款項賬戶，該賬戶所存資金是該校開展付費教育和家長贊助所得，使用該款項由學校編制專項支出項目，經直接上級教育主管機構批準后支出。

俄羅斯對配套設施較差、學生人數不足100人的農村中小學不按定額撥款，其撥款數額根據學校實際支出由教育主管部門負責制定，實際獲得的金額不僅可以保障學校基本運行，還可以增添設備，修繕校舍。

為解決教育經費的不足問題，俄羅斯近些年來在教育撥款機制以及多渠道籌集教育經費等問題上做了一些改革。近幾年來對中小學的撥款由傳統的按校“一攬子”撥款逐步改為按學生人數撥款，使中小學獲得了一定的財務自主權，并且開始借鑒、嘗試俄羅斯高等教育階段試行的“錢隨人走”的措施。學校經費的多少直接取決于就讀學生的數量，也就是直接取決于學校的聲譽和辦學的質量。

值得一提的是，近幾年隨著俄羅斯經濟的好轉，國家加大了對中小學的專項經費資助。尤其是國家教育工程實施以來，“電腦網絡進中小學”、“為農村中小學配校車”、“評選優秀中小學校”等專項計劃一一逐年實施。國家投入大量經費，極大地改善了部分中小學的辦學條件。

五、關于俄聯邦義務教育階段公立學校的撥款情況的監督檢查

《俄羅斯聯邦預算法》第265條規定，預算監督分為預先監督、執行中監督和執行后監督。預先監督指編制預算時的監督，執行中監督指預算資金撥付過程的監督，執行后監督指預算年度結束時預算執行情況的監督。

《俄羅斯聯邦預算法》266條規定，對預算撥款監督的機關有財政預算監督署，各聯邦主體財政機關、聯邦預算資金主管部門和地方財政機關、地方預算資金管理部門。對教育預算撥款的監督，教育預算資金主管部門指俄羅斯聯邦教科部，預算資金管理部門指各聯邦主體的教育主管部門。預算資金主管部門和預算資金管理部門分別負責其主管的中小學的財政預算執行情況。

《俄羅斯聯邦預算法》第282條規定，違反財政預算法可采取的懲罰措施包括：警告、凍結預算支出、沒收、停止銀行賬戶交易、罰款、滯納金及其它法律規定的措施。此外，俄羅斯行政法法典與刑法法典分別對預算執行過程中的違法行為做出了相應的規定。

教育領域對撥款情況的監督檢查，除遵守《俄羅斯聯邦預算法》規定的相關法律條文外，各級教育主管部門定期派專家小組到所屬撥款單位核查經費使用情況，負責對各教育機構教育預算使用的監督。此外，國家評估委員會定期對學校進行評估，評估內容包括撥款實施的情況。以1948中學為例，學校撥款的使用情況具體由其上級主管部門即莫斯科市西南區教育局進行直接監督檢查。檢查內容非常詳細：大到教職員工工資的發放，小到每門課程使用筆記本的數量，都在檢查之列。學校每一筆開支均應嚴格按照預算報批執行。此外，莫斯科市西南區財政局、莫斯科市教育廳、財政廳以及其它垂直領導的上級教育主管部門和財政主管部門，都可以對1948中學使用國家和地方預算資金的情況進行監督檢查。

責任編輯星瞳