農村養老保障的問題及對策

楊愛兵　楊愛軍　孫　景

[摘 要]隨著農村人口老齡化問題的加劇，農村城市化進程的加快，解決農村養老保障問題成為加快社會主義新農村建設和構建和諧社會的迫切要求。本文分析了目前農村養老保障存在的主要問題，并從鞏固和完善家庭養老、發揮土地保障功能、加強社區養老文化建設及服務理念、完善農村養老保險制度、加快農村養老保障立法等方面提出相應的對策。

[關鍵詞]農村；養老保障；社會養老保險

[中圖分類號]F320.2；F842.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)02-0034-02

健全農村社會保障體系是建設社會主義新農村的一項重要工作。老有所養一直是廣大農村群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關心的重要問題。然而，長期以來，受我國城鄉二元社會經濟結構的影響，農民利益沒有得到充分的保障，他們的生、老、病、死基本上由個人或家庭來承擔。近年來，由于農村家庭小型化、大量青壯年流向城市、老年農民地位下降等原因，造成了家庭養老功能逐漸淡化、弱化，而農村社會養老保險制度又存在著缺陷，使得農村養老這個隱性問題逐步顯性化，解決農村人口養老問題已成為我們不得不面對的重要挑戰。

一、農村養老保障的主要形式

1.家庭養老。家庭養老是我國農村最傳統的養老方式，就是以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕的子女或孫子女贍養年老的家庭成員的養老方式。養老內容主要是經濟上供養、生活上照顧、精神上慰藉三個方面。家庭養老在我國有著悠久的歷史，也是我國的傳統美德。建國以來，伴隨著農村經濟的發展，經濟結構與社會結構發生了很大的變化，社會保障的形式也呈現出多元化，這種養老方式正面臨著嚴峻的挑戰。

2.土地養老。土地養老也是我國農民養老的一個重要保障方式，然而，進入老年后，農民退出生產領域，并不意味著放棄對生產資料的占有權，要從子女這種“積累”中提取養老支出，而子女要獲得土地的使用權，必須以贍養父母為前提。直至今日，土地養老在農村養老中還在發揮一定作用，擁有土地的農民還可以依靠土地的產出作物或有償讓渡給他人使用獲得收益來維持生活。

3.社區養老保障。隨著農村家庭結構的變化，獨居老人增加，針對老年人在就醫、購物、出行等方面的不便，社區助老服務逐步建立起來，服務人員集中料理、幫助老年人，為老年人排憂解難，以補充家庭結構變化帶來的家庭養老功能不足。社會助老服務機構，一般以農村養老協會為依托或以敬老院為主體增設及擴建的。服務方式多樣化，既有采用純福利的、半義務及鄰里互助的，也有收費方式的。老年人在熟悉的環境中生活，即使子女不在身邊，也能安度晚年。

4.商業養老保險。隨著農村部分居民生活日漸富裕和保險業的較快發展，一些富裕農民參加各種形式的農村養老保險。這可以成為將來社會養老保險的補充，也緩解了進入老齡化社會后社會所承受的巨大壓力。這種養老方式需要農民有較強的經濟實力，適合經濟比較發達的農村地區。

5.農村社會養老保險。現行的農村社會養老保險的主要形式是，從農村和農民的實際出發，政府組織引導，農民自愿參加，保險資金以農民個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，建立個人養老保險基金賬戶。它具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。為了切合農村實際經濟狀況，農村社會養老保險在繳納方式上采取按月、季、半年、全年以及補繳、預繳等多樣化形式，在繳納標準和支付標準上實行多檔次。

二、農村養老保障存在的主要問題

1.農村人口老齡化日趨嚴重。2004年《中國統計年鑒》的數據表明，中國2003年的鄉村人口為76851萬人，占全國總人口的59.47%，鄉村人口中，年齡在65歲及以上的人口占到7.35%，遠大于同期城鎮人口中65歲及以上人口6.3%的比重。按照人口老齡化衡量標準，65歲及以上人口占總人口的比重達到7%的標準，農村已進入老齡化社會，且老齡化速度高于城鎮。

2.家庭養老功能弱化。據1991年中國老齡科研中心老年人供養調查資料表明，我國農村60歲以上的老年人完全依靠家庭養老的比例為73%，而據2004年國家生育計劃委員會農村家庭變化課題組調查，這一比例已下降為60%左右，可見，傳統的家庭養老功能正在逐漸削弱。

3.土地養老保障功能低。我國農村普遍實行土地承包責任制之后，作為獨立生產單位的家庭，依靠土地這種生產資料，自行解決家庭老年人的贍養問題。然而隨著經濟的發展，家庭承包經營土地的產出難以滿足農民養老需要，農村土地保障力度遠遠低于具有農民擁有土地所有權的發達國家和發展中國家。

4.農村社區服務幾乎是空白。在社區養老服務方面，我國許多大城市已建立了網絡化、系統化、社會化的老年服務社區，而在農村社區服務幾乎是空白。據2002年城鄉老年人口狀況一次性抽樣調查分析，農村老年人所在的社區，有“上門護理”的僅為4.4%，上門做家務的僅為4.1%，老年人依靠養老機構以及保姆照料的比例僅為0.4%。

5.農村社會養老保險存在諸多問題。一是農民參加養老保險覆蓋面窄，投保率低，保障水平有限。由于農民可支配收入有限，集體沒有資金承擔農村老齡人口養老的責任，國家主要制定法律和政策，未提供資金支持，這些因素導致農村社會養老保障及農村養老水平有限。二是現行的農村社會養老保險制度建立、運行以及保險金的發放，都不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門的一些規章制度來執行的。三是農村養老保險基金保值增值的渠道單一，只限于存銀行、買國債，投資面窄，收益水平低。

三、完善農村養老保障的對策

1.大力發展農村經濟。農村經濟的發展是解決農村養老問題的經濟基礎，家庭、社區和社會養老都不同程度地受制于農村經濟發展水平。在家庭養老方面，家庭對老年人的贍養程度取決于子女的經濟支付能力；在社區養老方面農村經濟的好壞直接影響到社區養老的實現程度；在社會養老保險方面，經濟發展水平是社會保障制度建立和發展的基礎。

2.鞏固和完善家庭養老。現階段農村社會養老保障體系并不排斥家庭養老模式的基礎地位，要繼續鞏固和完善家庭養老模式。一是加強社會引導，切實維護農村老年人依法養老的權益，要宣傳敬老養老的傳統美德，形成濃厚的尊老愛老的社會氛圍。強化社會輿論功能，從道義上和制度上規范人們尊老敬老的行為。二是從法律上完善贍養協議書制度，鞏固家庭養老功能。從近幾年一些農村地區的實踐看，簽訂贍養協議書是目前強化欠發達地區家庭養老功能最有效的手段。通過簽訂贍養協議，使老年人的合法權益和子女應盡的義務公開化，使國家的老有所養政策便于監督、執行。

3.發揮土地的保障功能。發揮土地保障功能，一是政府要規范征地制度，嚴格保護征地面積，遏制失地農民群體的擴大。二是切實保護失地農民的利益。征地補償要以土地的市場價格為依據，實行公正價格補償，嚴禁在征地中采取以犧牲農民利益為代價的傾斜政策。三是加大農村產業結構調整的力度，提高土地收益，增加農民的收入，制定切實可行的土地使用權轉讓制度，當農民遇到困難和養老的時候，可以及時長期有效地出租或轉讓土地使用權，將土地收益用于農民養老。四是加快城鎮化的速度。城鎮化是解決農村養老問題的關鍵。通過城鎮化，可以帶動城鎮周邊農村經濟發展，加快農村居民向城鎮居民的轉變，加快農業產業化進程。這樣，不僅增強了家庭養老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了勞動者繳納養老保險費的能力和集體經濟補助支持社會養老保險的能力，有利于提高農村勞動者參加農村社會養老保險的積極性，從而有助于社會養老保險制度的建立。

4.加強社區養老文化建設。加大力度發展農村社會事業，逐漸擴大社區養老服務范圍，培訓社區養老服務人員的技能和服務理念，加大對貧困地區社區養老機構的財政投入，增強社區養老文化建設和人員素質的培養，提高農村老年人的生活水平。一是做好群居老人的集體服務。增加老年福利機構的數目，爭取每個鄉鎮至少有一個福利機構，為了減輕集體的經濟負擔，在經濟發達地區可將老年福利機構，如養老院等產業化，將個人或企業投資引導到這方面來，這樣既可提高服務質量，又可帶動第三產業的發展。應通過大力發展慈善事業，鼓勵一部分先富起來的人為孤寡老人們提供捐贈。二是搞好散居老人的社會服務。搞好居家老人的社會服務是今后社區養老發展的重點。要搞好社區醫療保健服務，可以通過增加農村社會福利服務機構，爭取每個地方至少有一個醫療點，以便更好地保障老年人的身體健康。要大力發展老年服務組織。一方面擴大老年協會的覆蓋面，另一方面，充分發揮協會的職能，在生活、娛樂、法制宣傳、醫療保健等方面提供完善的服務。

5.完善農村養老保險制度。一是多渠道籌集資金。籌集基金可以從三個方面入手：農民個人、企業和國家。雖然農民收入水平低，但可以根據該地區農民上年人均收入按一定比例繳納養老金。由于鄉鎮企業的經濟效益整體滑坡，所以農村社會養老保險基金取之于集體份額也應根據實際情況進行繳納。政府財政是農村養老保障的最后承擔者，在建立農村社會養老保障體系方面負有不可推卸的責任。政府財政在有能力的情況下，應該投入一定的資金作為農村養老保險基金的補充，其資金來源可以從上一級財政轉移支付。由于鄉鎮一級的財政比較緊張，因此，在農村養老公共品提供不足的情況下必須加大財政轉移支付力度，切實改變政府職能缺位的狀況。二是科學管理養老保險基金。政府成立專門的基金運營機構對養老保險基金進行統一管理和運作，把養老保險基金分為三個部分：第一部分處于活期狀態，用于支付農民的養老金，第二部分用于購買國債，第三部分用于投資或委托貸款，實現保值增值的目標。國家制定相關政策，為養老保險基金的保值增值提供條件，由財政發行特種債券，或者為保險基金指定專項建設項目等。三是加大基金監管力度。設立各級政府基金管理委員會進行監督，由繳費人、受益人以及社會公益組織共同組成的非官方監督機構進行監督。此外，要完善由審計、監察、財政等有關部門聯合組成的外部監督制度，以保證資金安全。

6.加快農村養老保障立法。盡快出臺《農村社會養老保障法》等相關法律法規，完善農村社會保障法律體系，確立農村社會養老的法律地位，改變我國農村老年社會保障立法工作的滯后狀態。一是進一步明確農村社會養老保障資金的籌集、管理、運營以及待遇、支付等一系列問題。二是頒布農村社會保障法，有利于仲裁機構和人民法院依據此法對有關養老遇到的問題進行仲裁。三是加強社會救助法制建設，制定農村居民最低生活保障標準，完善農村居民最低生活保障制度的資金籌措機制。

責任編輯 宮秀芬