談林改后集體林的森林經營方案編制

魏 甫 李新建

摘要: 回顧了我國林權制度改革的主要階段,著重分析了林改后集體林編制森林經營方案的重要現實意義,根據集體林森林經營的特點,闡述了編制集體林森林經營方案應該注意的問題。

關鍵詞:集體林;林權制度改革;森林經營方案;重要意義

中圖分類號:S750文獻標識碼:A文章編號: 1007-5739(2009)20-0269-02

回顧新中國成立以來集體林權制度改革的歷程,大體可分為4個階段:一是土改時期的“分山分林到戶”;二是農業合作化時期的“山林入社”;三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”;四是改革開放初期的“林業三定”(穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制)。這4個階段的林權制度改革是各個時期經濟社會發展的歷史產物,不同程度地推動了集體林業的發展。但是,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,集體林產權虛置、農民經營主體地位不落實等問題日益突出,嚴重制約了農民發展林業的積極性以及林業生產力進一步的發展,推進新一輪集體林權制度改革勢在必行,迫在眉睫。

目前正在進行的集體林權制度改革,是中央做出的重大決策。2003年,黨中央、國務院頒發的《關于加快林業發展的決定》,對集體林權制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件和全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容和重大舉措。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理對集體林權制度改革高度重視,并多次深入實際考察,做出了一系列重要指示。目前,福建、江西、遼寧、浙江等省已全面推行集體林權制度改革,云南、安徽、河北等省正在全面推進改革,其他省區有80個縣市正在進行試點,全國承包到戶的集體林地已超過3 333.33萬公頃,占集體林地的1/5。

全國各地大力推進的林業產權制度改革,就是要將林地的所有權與經營權分離,在保持林地國家和集體所有權不變的前提下,將經營權交給能夠和善于經營的主體,使農民不僅具有經營的主體地位,而且享有對林木的所有權、處置權、收益權,調動其積極性,促進林業資源的優化配置和林業生產經營要素的自由流動,初步建立起投資者、經營者、管理者多元化,責權利相統一的新機制,較好地解決一些長期制約林業發展的主要問題,如資金問題和管護問題,激發了廣大林農和全社會植樹造林的積極性。由此可見,通過推進林業產權制度改革,林業所有制形式和投資結構開始趨向多元化。

《國家林業局關于“十一五”集體林森林經營方案編制的試行辦法》正是在全國實行林權制度改革的大背景下實施的,對集體林編制森林經營方案將極大地改變集體林經營集約度低下、經營水平不高的現狀,有利于集體林實現可持續地科學發展。

1集體林森林經營方案編制的重要意義

森林經營方案是指導經營單位保護、發展、合理利用森林資源,實現科學經營、永續利用和提高森林經營管理水平的總體規劃設計文件,是編制中長期計劃、組織森林經營、確定采伐限額、安排營林生產和投資的依據。

(1)通過森林經營方案的合理年伐量計算,核定采伐限額,進一步完善森林采伐限額的采伐管理制度,可提高林農的造林營林積極性,使集體的森林經營逐步納入永續利用的軌道。采伐限額需要申報和批準,手續繁瑣,尤其是地處偏遠交通不便的山區,極大地影響了林區群眾從事林業生產經營活動的積極性。根據森林經營方案確定采伐地點和采伐量,可大大減少林農的采伐手續,只要達到采伐年限和標準,在可持續經營的目標下,就可以按照方案制定的采伐范圍、時間、方式和強度進行采伐,避免“有林無指標,有指標沒林”的情況出現。

(2)促進經營水平提高,督促林農采取更科學的經營管理措施。根據森林經營方案確定采伐,盡可能避免人為因素干擾,使經營水平高、經營措施好的林地縮短經營周期,由此促進經營水平和經營措施的快速提高,提高林地的生產力。

(3)有利于集體林區分類經營的落實,增加林地利用率。在實行林改的基礎上,編制森林經營方案,可從宏觀上對經營措施和經營模式進行規劃,使因外出務工而閑散的林地通過流轉得到經營利用,提高林地的利用率。

(4)有效減少對森林的亂砍濫伐。福建、江西、遼寧等省的實踐證明,改革不僅沒有引發大規模的亂砍濫伐,亂砍濫伐案件反而大幅度下降。2005年江西省森林案件發生率同比減少了45%。其主要原因:一是20年來的實踐證明,政策越變越好,農民擔心政策變的心理已基本消除,更重要的是隨著農民生活的改善,砍樹也不再是農民生活的必需。二是林權改革后,林木和房屋一樣,成為農民的私有財產,為實現樹木經濟效益的最大化,農民選擇在最佳采伐期采伐利用。三是我國實行了有效的限額采伐管理制度,近20年來,我國每年的森林采伐量都很好地控制在森林生長量之內。

2集體林與國有林經營的區別

(1)經營主體不同。林場的經營主體是國營林場,集體林地的經營主體是各家各戶以及承包經營的大戶或公司單位。

(2)經營目的不同。隨著國家對生態建設投入的力度逐年加大,各項林業工程陸續實施,國有林經營逐漸由木材生產向生態保護轉變,尤其是天然林。隨著林權制度改革的開展,集體林經營將日益側重經濟目的,重視效益產出,同時兼顧森林的生態效益。

(3)經營水平不同。國有林的經營集約,育苗、整地、種植、撫育、采伐和更新的操作相對規范,整體水平較高。集體林地經營受市場影響大,經營相對粗放、分散,林木長期處于自然生長狀態,人工干預少,生長量偏低。

(4)經營單位不同。國有林的經營單位是依據自然地理地形和經營習慣區劃的小班,集體林是各家各戶的山頭地塊,分布不規律。

3編制集體林的森林經營方案需要注意的問題

(1)集體林森林經營方案的編制要以森林可持續經營理論為依據,以培育健康、穩定、高效森林生態系統為目標,分類經營,充分體現“嚴格保護,積極發展,科學經營,持續利用”的現代森林經營理念,對發揮集體林的森林功能,提高森林資源質量及效益,促進“興林富民”,實現集體林業可持續發展具有重要的指導意義。

(2)要加強集體林經營模式的研究。當前尤其是南方集體林區農村的青年勞力大多外出打工,分山到戶后各自經營過于分散,水平不一,且各家人力資源情況差別大。如果全部以各家各戶為單位編制森林經營方案,由于地塊過于分散,難以形成集約規模經營局面,森林經營方案難以科學編制,即使編制完成也難以有效實施。要根據森林可持續經營的要求,加強集體林經營模式的研究和推廣,人多地少的林區,可采用多戶合并作為林班;人多地少的林區可以采用分山到戶后的林地產權不變,各戶入股,以村或村組為單位集體經營的方式,制定經營措施。各戶入股、集體經營可以很好地整合全村人力資源,對閑散林地進行利用,規模擴大,可使森林經營方案的編制更具備現實可操作性,實現經營采伐利用的可持續發展。

(3)要協調好農民采伐預期與國家計劃采伐指標的矛盾,要建立既能保證森林資源消長平衡,又能適應林業生產經營需要的森林采伐管理辦法。一是在堅持森林采伐限額管理制度的前提下,適當放寬對商品林采伐的限制,足額滿足速生豐產林的采伐指標。二是采伐限額按照森林經營方案編制,采伐年限由經營者自主確定。在一個限額期的5年內,當年的采伐限額可以結轉下一年度使用。三是木材采伐指標的分配和采伐許可證的下達,實行公示制,采伐許可證由林木所有者直接申請。

(4)要尊重農民的意愿,確保農民的知情權、參與權、決策權,依法進行,確保森林經營方案能夠實行。林權制度改革后,農民擁有林木的經營和使用權,要提高農民投入到林業建設中的重要前提條件就是要保證農民的知情權、參與權和決策權。森林經營方案要公開、公正、科學管理實施,要充分尊重農民的意愿,通過協商落實林種區劃,為實現分區施策、分類經營奠定基礎。

(5)建立和規范林地產權流轉制度,保護農民正當權益。林改后,要面臨林地的經營和使用權轉讓問題。在林地流轉過程中,縣級林業部門要對林地進行評估,規范流轉合同,避免林農因低估價值,日后發生糾紛。同時,明確承包者在經營期間發生林地征占用時的補償分配細節,消除承包過程中涉及林地征占用時存在的利益分配糾紛隱患。

(6)編制森林經營方案要根據資源狀況,因地制宜。由于森林經營方案是分林種及經營類型進行設計的,生產單位可根據森林的實際情況,因地制宜地進行經營和管理,為合理組織經營提供方便。

(7)縣市林業職能部門要根據省級林業主管部門的部署,開展縣(市)、場級森林資源清查工作,全面、真實掌握本地區內的森林資源現狀,聯系各縣(市)編案實際,修定縣(市)、場級編案的相關林業數表,開展鄉鎮、場級編案試點,分解縣(市)級森林規劃指標,進行經營方案編制工作,自下而上地進行編案匯總,形成縣(市)級森林經營規劃編制說明書(報告)并上報審定。同時,加強經營方案的實施監督,將落實結果作為考核各級領導干部任期森林資源消長目標、實行經營承包責任制的依據。

4參考文獻

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