人口老齡化背景下居家養老的社區服務平臺建設
——蘇州市滄浪區虛擬養老院的運作機理及其可復制性研究

陸怡婷

(蘇州大學社會學院，江蘇 蘇州 215123)

當前，“未富先老”所帶來的養老問題已成為全社會關心和重視的焦點。蘇州是全國率先進入人口老齡化的城市之一，據蘇州市民政局老齡辦的統計數字顯示，截至2009年年初，全市有老年人口121.2萬人，占戶籍人口的19.2%。早在2007年，單身老人家庭已占全部老年家庭的23.56%，老人與子女同住的僅占36.78%①。隨著城市生活居住條件的改善與代際贍養觀念的轉變，代際分居成為一個普遍的現象，家庭結構的變化與隨之而來的家庭養老功能的弱化亦無法避免。缺乏精神慰藉、生活無人照料等問題困擾著日益增多的空巢老人。

在家庭與社會養老紛紛遭遇尷尬之時，居家養老成為一種具有中國特色的為解決城市老年型人口養老問題而形成的系統的、典型的養老新模式。所謂居家養老,是按照老年人意愿，不離開熟悉的社區內的住所，由社會提供養老經濟保障，由社區提供全方位、多層次養老服務保障的一種社會化養老模式。它不僅能夠有效應對由于家庭核心化與空巢老人的不斷增多所帶來的家庭養老功能弱化的困境，還能夠突破機構養老因財政掣肘與傳統觀念限制而產生的種種局限。更為可貴的是，居家養老的針對性服務有效滿足老年人的需求特殊性，將老年人的情感因素、傳統觀念、生活習慣均納入養老服務之中。

一、傳統居家養老的服務模式

公共服務的提供，有政府部門直接提供、委托政府其他部門、契約外包、經營特許權、補助、抵用券、市場供給、志愿服務、自我協助、政府販售特定服務等十種方式②。居家養老服務作為一項公共服務，比較突出的模式主要有：

1.發放補助。一般可分為直接補助和抵用券補助。如大連市“家庭敬老院”實施居家養老服務經費補貼的辦法，即區政府出資，每月向老人資助一定數額的養護費。抵用券補助的方法也曾普遍推廣，如上海市2003年推出“居家養老服務券”制度，由政府出資購買服務或提供優惠，補貼均以提供勞務服務的形式兌現。抵用券“以票券換服務”的理念已經落后于目前信息化管理的潮流，其服務的開展與追蹤缺乏規范與效率。而不管是直接補助還是抵用券補助，均來源于政府單一渠道的撥款，相對于未來居家養老在更高層面的推廣，只能是“杯水車薪”，社會養老資源也因此無法得到合理使用。

2.自我協助。如北京市“無圍墻敬老院”，由樓門組長、聯絡員和社區積極分子組成助老服務小組，按照個人特長和志愿的原則，對本單元需要照料的老人結成一幫一或二幫一服務對子。自我協助的方式盡管能夠在最大程度上發揮社區自身的人力優勢，但非系統化的服務、模棱兩可的服務標準、有效動力機制的缺乏決定了這種模式無法挑起居家養老服務的大梁。

3.政府部門直接提供服務。如寧波市的“政府購買養老服務”，凡是轄區內高齡、獨居的困難老人，都可享受到由政府出資購買的每人每年2 000元的上門服務，所需資金列入政府年度財政預算。政府部門直接提供服務在加劇財政負擔的同時，使得社會組織與團體在養老保障服務的參與過程中處于被動地位，無法有效發揮自身優勢。

綜上所述，傳統的居家養老模式因缺乏有效的產業鏈與動力機制，難以實現標準化的服務與信息化的管理，發展受到了很大的局限。

蘇州市滄浪區“鄰里情”虛擬養老院這一新型的社區居家養老模式在結合各地探索與實踐經驗的基礎上開始凸現其養老優勢。虛擬養老院以政府為發起人，引導營利與非營利社會力量以加盟的方式參與到養老產業中來，通過221養老服務系統實現信息化管理，并以經過ISO9001質量體系認證的服務實現具體操作的標準化，從而為廣大老年群體提供一個信息化管理的服務平臺，以實現居家養老的產業化、專業化和標準化。

二、蘇州市滄浪區虛擬養老院社區服務平臺的運作機理

蘇州市滄浪區虛擬養老院社區服務平臺的運作機理見圖1。

圖1 虛擬養老院社區服務平臺運作機理

(一)運作目標

滄浪區家庭結構小型化和人口老齡化趨勢明顯，居家養老的現實需求相對充足，“鄰里情”虛擬養老院在這一背景下應運而生。它通過政府的牽頭與引導,以社區為依托，以信息化為手段，以“初期體驗、產生依賴、實現需求、形成市場、發展產業”為總體目標，溝通老人,面向市場，融入社會，實現多方對話、合作共贏。

(二)運作流程

虛擬養老院采用會員制的準入制度，將全區年滿60周歲的老人分為A、B、C三個類別，分別提供無償、低償和有償服務，服務涉及家政便民、醫療保健、物業維修、人文關懷、娛樂學習、應急求助等6大類53項。老人的信息維護與服務需求通過“居家樂”221養老服務系統實現，這一管理流程可以凝練為“基于2種數據，生成2張工單，出具1份收費清單”的信息化管理過程。同時，系統支持電話虛擬網，會員家庭間及會員家庭與服務中心間可無時限免費通話。在政府的引導下，具體服務職能由服務平臺選擇信譽好與服務質量高的加盟企業開展，以經ISO9001質量體系認證的標準為老人提供專業化服務。

(三)理論分析

隨著政府退居幕后、宏觀引導，更多的社會機構與組織參與到提供虛擬養老服務的隊伍中來。加盟企業、非盈利組織、志愿者團體等的參與真正實現了多方對話，有效地整合了社會資源。在政府指導下進行市場運作的虛擬養老院，以一家兼具服務實力與管理水平的民辦非企業單位作為主運營商，吸收其他具有良好聲譽的經營戶加盟，同時積極吸納非盈利性質的志愿團體提供老年服務保障，很好地詮釋了福利多元主義的兩個主要理念——分權與參與。

(四)范式意義

結合上述分析，虛擬養老院服務平臺的運作機理可以提煉為：宏觀上，通過政府在幕后的扶持與引導，立足服務平臺，吸納各類社會營利與非營利組織參與，以市場化為探索方向，以產業化為發展目標；微觀上，信息化管理與標準化服務貫穿整個服務體系之中。虛擬養老院的新型運作機理賦予了居家養老模式新的意義。

1.創新政府管理模式。虛擬養老服務的探索凸顯了政府探索職能轉變與建設服務型政府的積極作為，該模式的科學性使政府和社會兩個層面的職能與資源都得到了充分發揮，有效降低了政府的養老成本；同時也有利于深化民眾的公民意識，促進公民社會的建立。

2.有利于形成養老綜合產業鏈。從微觀上說，政府、社會以及老人家庭養老的負擔都有所減輕，并為下崗再就業人員創造了更多的就業崗位；從宏觀上說，更重要的經濟意義在于，虛擬養老院將市場化機制、產業化發展引入社區居家養老服務中來，這與發展現代服務業的途徑是不謀而合的。由兼具服務實力與管理水平的民辦非企業單位作為主運營商，有利于將自發的民間性的救助行為整合為健全的社會服務事業；將分散的社區服務站點發展為組織規范的實體化社區服務企業，將隨意的市場化社區服務實體引導為品牌化的社區服務產業，這些都加快了社區服務的產業化步伐。

3.挖掘企業與民間組織的社會效益潛力。虛擬養老的模式通過多方對話、共同參與，有效整合了社會資源，將盈利性的企業與公益性的民間組織共同納入到社會服務網中，使養老的交易成本顯著降低，實現了多方共贏。由于有效促進了養老這一民生問題的解決，該模式得到了老年家庭與社會各界的熱烈歡迎，有利于整個社會的和諧發展。

4.發揮標準化、信息化服務的優勢。221養老服務系統作為服務平臺運作的核心，通過現代信息化的手段實施先進的服務管理理念，優化整合服務平臺的管理者與服務商的資源配置，有效提高了服務效率，使政府的實時監管成為可能。同時，在操作層面上，該系統還具有開放與兼容的IT基礎架構，能夠減少不同平臺間交互操作的難度，支持更大范圍的信息集成和系統開放。此外，在實地考察中，最為老人們稱道的是服務人員的效率與認真——很多時候請服務人員喝杯茶水他們也不肯——原因正是標準的存在。虛擬養老服務通過了國家ISO9001質量體系認證，對各項服務都有量化的標準，克服了傳統居家養老服務的一大弊端。

由以上分析，我們認為，蘇州市滄浪區“鄰里情”虛擬養老院服務平臺運作模式的可復制性集中體現在以下四方面：

第一，政府以創新的服務理念為先導，與民間組織、非營利機構等第三部門攜手，共同實現社區養老福利的供給。

第二，運用現代通信技術，以完善的信息管理系統軟件為養老服務提供強大支撐。

第三，憑借通過國家ISO9001質量體系認證的服務標準量化服務質量。

第四，以市場化為導向，以產業化為發展路徑，尋求養老服務產業鏈的聯接與完善。

三、關于進一步提高滄浪區虛擬養老院模式的可復制性的思考

“鄰里情”虛擬養老院正式開展服務的時間不足兩年，目前已在全區推廣。在推廣過程中，一些具體問題也引人注目：

首先，專業的人力資源供給跟不上服務擴展的腳步。在我們的調查中，相當一部分老人多次反映自己想增加服務，無奈受服務人員人數的限制只能作罷。截至2008年12月，居家樂養老服務平臺的服務人員已由一年前的32名增加到107名，但要覆蓋滄浪全區近6萬老人，加之一對一服務形式的局限，這一數字所能承載的服務價值相當有限。其次，服務范圍的擴張加劇了信息管理的難度。在隨機訪問中，不乏有新遷入的完全不知曉居家養老情況的老人，因老人意外住院而使服務人員吃了閉門羹的情況也不鮮見。從居家養老的角度來說，老年人群體的特殊性在于其患病入院與死亡的概率相對較高，同時也具有一定的流動性，這類信息往往很難及時反映到管理系統中，造成數據更新與管理的困難。

結合滄浪區推廣的實踐，我們認為，要實現更大范圍的應用，該模式仍需解決以下問題：

1.虛擬養老的服務內容有待進一步擴展。從問卷的反映情況看，在參與者所享受的服務中，家政便民類居絕對主導地位，而人文關懷類、娛樂學習類只分別占5%和4%，比例明顯偏低。涉及老年人的精神文化生活的服務需求無法得到有效滿足，服務內容有待擴展。

2.虛擬養老的服務面相對狹窄。根據政策的精神，滄浪區的特定弱勢老年群體得以享受政府補貼的虛擬養老服務，但到目前為止，參與有償服務的老人并不多。從問卷反映的情況看，因價格較高不愿承受的占69%，可見服務的費用問題仍是制約虛擬養老服務進一步推廣的巨大障礙。突破服務收費的制約瓶頸，一方面有賴于政府的財政“輸血”，另一方面，以產業化拓寬虛擬養老的“造血”渠道才是發展的長久之計。

3.虛擬養老服務的產業化程度仍有可提高的空間。由于“鄰里情”虛擬養老服務自費服務的參與度低，整體的收費標準也低于市場平均水平，因而其日常運行仍需要依靠政府撥款作為財政支持，其他社會組織、個人籌資渠道以及自主經營能力還有待進一步開發與拓展。

此外，加盟企業的參與力度有所萎縮，僅有數家涉及后事服務與糧油配送等服務的企業相對活躍，主要的家政料理類服務幾乎由居家樂服務中心包攬，而中心獨立招聘、培訓以及派遣服務人員的增長還無法跟上服務規模擴大的腳步。截至2008年12月，居家樂養老服務平臺流失員工143名。盡管正式員工的絕對數量增幅達到了234%，但隨著虛擬養老服務在整個滄浪區推廣開來，服務人員的需求量越來越大。此外，人員的增長勢必對員工的考核與培訓機制提出更高的要求。

以“鄰里情”虛擬養老院的發展與探索為個案研究，我們對完善居家養老社區服務平臺建設提出了以下建議：

1.明確服務中心的平臺地位。必須明確的是，居家樂養老服務中心是一個養老服務的平臺，是在政府與街道社區之間的養老信息交換媒介，在開展社區居家養老服務的同時，接受政府的政策扶持與引導，監督與管理。同時，它也是在需要虛擬養老服務的老年群體與市場之間的一座橋梁，通過借助現代發達的通信系統，讓老年群體與市場各取所需，實現共贏，將產業化的發展道路走得更好。因此，服務中心應積極探索市場化的實現路徑，以政府推薦與市場需求為雙向引導，通過專業的準入機制，選擇兼具實力與聲譽的服務企業加盟，更有效率地為老年人群提供優質服務。同時，政府也應努力將更多的養老配套機構納入社區養老服務的整體系統管理，建立整個社區養老的產業鏈，從而形成規模經濟與品牌效應。

2.完善服務內容，優化服務結構，拓展服務對象。為此必須做到以下幾點：

(1)注重有形服務與無形服務、分散服務與集中服務的結合。

一方面，要增加服務人員對老人心理服務的比重，并適當添加老人與子女的交流的內容。另一方面，應注重增加集體服務項目，如集體午餐供應、集體性的文化體育活動，一來增強老人群體間的互動，二來可以以更低的服務成本獲得同等甚至更優的服務效果。

(2)加大宣傳力度，適當降低補貼門檻。

要實現“初期體驗、產生依賴、實現需求、形成市場、發展產業”，進一步拓展服務對象是必要的，政府可適當加強補貼的扶持力度，適當降低享受補貼的門檻。同時，加大宣傳力度，形成虛擬養老的輿論氛圍，打響品牌，為未來的深度與廣度發展打好基礎。

(3)完善系統運行。

居家樂211服務系統是一個極具有開發潛力的電子平臺。目前，它還側重于社會化養老服務產品的研究開發，在相關延伸產品研究開發上還明顯不足。要注重研究如何使系統主動與老人家庭自身的養老彼此輔助、相互加強，并加強鼓勵老年人社會參與、開發老年人力資源方面的研究，以充分發揮信息化服務平臺的核心作用。

注釋：

①數據來源于蘇州市滄浪區民政局內部工作資料《滄浪區家庭養老院發展情況調查》，2007年。

②張成福、黨秀云:《公共管理學》，中國人民大學出版社，2001年，第62頁。

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