陜西省集體林權制度改革面臨的問題成因分析——以太白縣北溝村為例

胡崇德　王曉毅　王紅艷　雷建青

摘要對陜西省太白縣北溝村集體林權制度改革面臨的問題進行了闡述，如果群眾參與林改的積極性不高、承包抵押金的收繳成為難點、林地調整牽涉到管理費問題、預期的不確定性等，分析了問題產生的原因及其對林權制度改革的影響。指出林改形式應多樣化，要確保林農從中受益，拓寬林農增收渠道，并不斷完善林改政策。

關鍵詞林權制度改革；生態林；問題分析；陜西省

中圖分類號 G912.82 文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）02-0253-02

1問題的提出

2003年從福建省開始，一些省市開始對林地進行改革，明晰林地的產權和使用權，減少稅費負擔，鼓勵農民投資建設林業。許多地方進行了不同模式的探索，如承包到戶、聯戶經營、租賃拍賣等。2004年，國家林業局特別將南方集體林產權制度改革列入國家林業四大重要改革之一，明確指出林權制度改革是所有林業改革當中最核心的一個問題。與南方的集體林不同，陜西省66.86%以上的集體林地是生態林，大部分生態林都由農村集體統一管理，在20世紀末所進行的承包經營中，除一部分生態林承包給了個人經營，大部分還都保留了集體經營。2007年，陜西省人民政府出臺了《關于推進集體林權制度改革的意見》，提出以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，落實科學發展觀，堅持以家庭承包經營為基礎的農村土地承包經營制度，確立農民的經營主體地位，進一步明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，完善相關配套政策措施，最大限度地調動廣大農民群眾及社會力量造林、育林、護林的積極性，促進林業資源優化配置，進一步解放林業生產力，發展林區經濟，增加農民收入，促進森林資源增長、林業產業發展、農民收入增加和林區和諧社會建設。其中，明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權是改革的主要內容。陜西省的林改采取了試點先行、循序漸進的做法。在全省范圍內選擇了包括太白縣在內的10個縣（市、區）作為林改試點。試點工作從2007年7月開始至2008年9月結束，其中2007年7~8月是組織準備階段，2007年9月至2008年2月是勘界確權階段，2008年3~7月是建檔發證階段，2008年8~9月是總結驗收階段。為了及時掌握陜西省集體林權制度改革試點工作中面臨的問題，在福特基金會的資助下，筆者于2007年10月選擇縣級試點村太白縣北溝村，進行了實地調查研究。

2林改面臨的問題分析

太白縣是全省的林業大縣，森林覆蓋率達90%以上，林地總面積23.33萬公頃，其中集體林地8.07萬公頃，占林地總面積的35%，農民戶均林地達到5.40hm2。1998年禁伐之前的幾年，亂砍濫伐十分猖獗，嚴重地破壞了全縣的森林資源，為此，太白縣在1998~1999年進行了林權制度改革，主要目的是進一步深化農村經濟體制改革，管好、護好該縣現有森林資源，使該縣的森林資源優勢轉化為經濟優勢。1998年4月，太白縣縣委、縣政府制定出臺了《太白縣集體山林實行聯戶承包經營責任制的暫行辦法》，辦法規定：縣境內的集體山林（有林權爭議的林地除外）均可劃分到戶，實行承包經營責任制；村、組可將現有林地，按照1997年底的在冊人數、勞力、經營能力承包到戶；承包經營期限為50年，而且承包農戶要根據林相繳納承包抵押金。隨即，太白縣首先在全縣的10個鄉鎮、15個村進行試點（包括北溝村）工作。1998年8月，太白縣縣委、縣政府又制定出臺了《太白縣集體山林實行落戶酬報經營責任制實施細則》等一系列配套政策和措施，林改在全縣范圍內鋪開，1999年6~7月進行了總結驗收。太白縣1998年的林改被概括為“抵押承包”模式，即每個林地承包農戶必須上交一定數量的金錢作為承包林地的保證金，保證金的多少由縣里給出指導價，村里再根據指導價確定最終的數額。這種模式得到陜西省林業部門的肯定。

北溝村位于太白縣的東北方向，距離縣城6.5km。北溝村由4個村民組構成，現有人口560多人、141戶。現階段，該村村民主要收入來源是種植蔬菜，戶年均收入在4萬元左右。該村既是太白縣的“扶貧開發重點村”，也是陜西省的“百村典型示范工程（名優特北溝種植）”的示范村。從北溝村的林權現狀登記表來看，該村擁有荒山693.07hm2、有林地619.27hm2，共計1 312.34hm2。另外，北溝村范圍內還有鎮有林（當地人也稱之為社有林）約200hm2，主要分布在東溝；省有林（當地人也稱之為國有林）約133.33hm2，主要分布在北草林和西溝。

1998年的林改，北溝村的全部林地1 312.34hm2（包括有林地和荒山）分別被131戶承包，只有1戶人家沒有承包，但承包發證面積只有288hm2。北溝村的村集體林地主要分布在磚頭溝、仙馬溝和北溝3條大溝。其中磚頭溝約133.33 hm2，目前主要由第3組的37戶農戶承包；仙馬溝約133.33 hm2，目前主要由第1組的38戶承包；北溝約266.67hm2，目前主要由第4組的24戶承包；第2組共有農戶42戶，他們承包了仙馬溝的小部分林地和小組附近的疏林地。概括地說，村民管護林地的情況可以分為：①放任型。根本就不管，這種類型在北溝村是少數，主要分布在第1、2組，因為距離林地較遠，無法管護。②應急型。有盜伐之類的事情發生時，當親戚或鄰里告知后趕過去處理。這種類型在北溝村占多數。③季節型或常規型。將林地管護納入自己的生活范圍，對林地進行定期的、有計劃的管護。

北溝村村民在1998年林改中的積極性很高，而且滿意度也比較高。基于這一事實，北溝村2007年林改的主要任務是落實面積，增加抵押金。2007年林改的精神是“均山、均權、均利”（所謂“均山、均權”是指“群眾決定不再實行集體統一經營的，要采取家庭承包經營的方式，均山到人到戶”，而且每人每戶享有平等的承包經營權；所謂“均利”是指“群眾要求仍由集體經營的，要轉換經營機制，實行股份合作，均股均利到人到戶”）；但是也強調“尊重歷史，不打亂重來，只是做些微調，讓沒有林地的有點，給小戶補一點”。而2007年林改面臨以下主要問題：

2.1群眾參與林改的積極性不高

大多數老百姓對政策表示懷疑甚至恐慌，對政府和干部則表現出相當的不信任，以至于鄉里和村里的干部開會的時候講省市精神，村民不相信。其主要原因：一是1998年林改所簽訂的承包合同期限是50年，但事隔不到9年（具體為8.5年），老百姓又被要求重新簽訂承包合同。不少村民指出“說是50年不變，現在8年多就變了，國家出爾反爾”。二是1998年林改時，村里承諾承包抵押金5年退一半，10年之后連本帶利退給承包戶，但是目前只退了本錢而沒退利息，利息還留在村里，村民認為“這次的承包抵押金要合同期滿（70年）才退還，兒子輩也不一定用得著”。三是林改的某些相關政策是不確定的，如公益林補貼政策等。四是政府和干部的許諾沒有兌現，對絕大多數農民而言，林地只是砍柴的地方，老百姓也沒有從林地承包中獲得多少經濟效益，村民抱怨自己是花錢買了個義務管護員，除了擔負護林員的責任之外，沒有得到什么好處。

2.2承包抵押金的收繳成為難點

在政府官員、工作人員看來，承包抵押金制度是不能取消的，因為一旦取消，農民就會失去（至少減弱）看護林地的責任心。太白縣2007年林改給出的指導價為承包抵押金750元/hm2，但傳到村里后也沒有被村民接受。主要有以下幾個原因：一是林相不好，過了3~5年，收益沒法兌現。二是1998年林改時北溝村是以小包大，這次重新勘定之后，不但要根據實際面積繳納承包抵押金，而且承包抵押金標準也由原來的120元/hm2、75元/hm2、45元/hm2提高到150元/hm2、105元/hm2、75元/hm2，承包費用因此大幅度增加。三是大多數北溝村的村民認為他們不應該繳納承包抵押金，相反，他們為國家護林應該獲得一筆補貼或獎勵。

2.3林地調整牽涉到管護費問題

2007年林改政策規定，如果1998年承包小戶在2007年林改中要求增加承包面積的話，需要向原承包戶支付一定的林地管護費（國家給太白縣的生態林補貼平均每年為22.2元/hm2，按照50%支付管護費，8.5年的總費用為94.35元/hm2，即管護費的支付標準是94.35元/hm2）。想承包的農戶認為，給國家護林這部分費用應由國家支付，不應轉嫁給農戶；而管護費不落實或太低的話，大戶又不愿意讓出他們的林地。在筆者調研期間，管護費政策還在討論當中，如果該政策得到實施，不但會增加部分村民的承包成本，還會影響“均山”精神的貫徹。管護費問題與承包抵押金問題摻雜在一起，使得情況更加復雜。

2.4林改之后盜伐木材的情況依然嚴重

林改對于解決盜伐木材問題的作用并不明顯，盜伐現象屢禁不止還另有原因。一是政策之間相沖，北溝村屬于天保工程和封山禁牧政策的實施范圍，但太白縣有關部門鼓勵農民養牛養羊和種植香菇，利潤的誘惑促使不少農民在行動層面挑戰了全面禁伐禁牧政策。二是非法木材交易市場的存在，通過非法木材市場交易可減少許多成本，刺激盜伐現象大發生。三是村民的管護意識差，習慣于管好自己的，砍伐別人的，尤其是砍伐國有林。距離承包地較遠的農戶，他們認為管不好，就干脆砍完自己的林子。

2.5預期的不確定性

一方面是收益不可預測，而且在需要支付抵押金的條件下，林改變成了村民對未來收益的賭博。富裕農戶可以支付更高的成本，承擔更高的風險；而一般的農戶，特別是那些在禁伐以后趨于貧困的農戶，他們的策略只能是減少風險，減少承包山林的面積，以能夠打柴維持生活即可。另一方面是政策的不確定性，目前的林改尚處在試點階段，一些政策還需要完善，一些配套政策還未出臺。

3結論

（1）“一刀切”的政策運用到復雜的實踐當中勢必遭到失敗。既要尊重歷史，又要體現“均山、均權、均利”的集體林權安排原則；否則，以明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權為主要內容的林權制度改革在一個以公益林為主的地區無法真正、全面地得到落實，也無法解決該類型地區的相關問題。針對像北溝村這樣的以公益林為主的地區，政府部門要有不同的改革方案。

（2）收益權的問題，特別是公益林補償是群眾最關心、最敏感的話題。這個問題可以從2個方面來討論：一方面，討論公益林補償到底是否直接發放到林地承包戶手里；另一方面，討論如果直接發放給林地承包戶，如何發放的問題。如果堅持以在確保生態效益的條件下增加農民的收入為林改的出發點和落腳點，公益林補償必須直接發放給承包林地的農民；而發放補償應該遵循在保證絕大多數老百姓受益的情況下，貫徹多勞多得、多包多得的精神。

（3）政策的配套和完善是林改成功的關鍵。具體而言，就是要求通過改革，使林地和山林的產權在法律上得到明晰。但如果放活經營權、落實處置權只停留在紙面上，收益權的問題無法確保，而林改政策在執行過程中被其他非政策因素干擾或破壞的話，林改會成為激化各種矛盾的因素而使得組織內部更加復雜，林改就更不可能得到群眾的支持、擁護和參與，林改倡導者和設計者所期望的深刻變化和良好局面也就更不會出現。

（4）林農增收與林改不成正比。北溝村在1995年之前還是“扶貧開發重點村”，但現在該村戶均年收入在4萬元左右，系陜西省的“百村典型示范工程（名優特北溝種植）”的示范村。然而，北溝村由貧變富與林改之后實施的林地承包到戶政策關系不大，而主要與產業選擇和資源利用相關。因此，在以公益林為主的地區進行集體林權制度改革，當地政府還應拓寬渠道，千方百計幫助林農增收。

5參考文獻

[1] 王曉毅，胡崇德.禁伐條件下的集體林改革[J].江蘇行政學院學報，2007（1）：65-71.

[2] 王曉毅，王紅艷，李吉慶，等.預期不確定下的林權制度改革[J].江蘇行政學院學報，2008（3）：48-54.

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”