土地開發整理項目規劃設計變更的管理——以江蘇省為例

孟　展

摘要土地開發整理項目的規劃設計只是一個初步設計，在具體實施過程中，難免有需要調整、完善的地方，這時就需要對原來的規劃設計進行變更。分析了項目規劃設計變更原因，列舉了變更的具體表現形式，指出當前項目規劃設計變更中存在的問題，并提出加強項目規劃設計變更的建議。

關鍵詞土地開發整理；規劃設計；變更

中圖分類號F301.23文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）02-0251-02

規劃設計變更是指項目在具體的施工過程中，由于施工現場條件的改變、工程使用意圖的變化等客觀原因，對原規劃設計進行的修改、增加或減少某些分項工程的施工任務。2006年12月4日頒布實施的《江蘇省土地開發整理項目實施管理暫行辦法》（蘇國土資〔2006〕320號文）第二十二條規定：“項目實施過程中，任何單位和個人應嚴格執行項目規劃設計和預算，確需變更規劃設計的，按以下情形處理：（一）涉及項目建設位置、建設總規模、新增耕地面積或項目支出總預算調整的，由項目承擔單位通過主管部門逐級上報。國家投資土地開發整理項目報省國土資源廳研究解決；省投資土地開發整理項目報省國土資源廳和省財政廳研究解決。（二）不涉及項目建設位置、建設總規模、新增耕地面積和項目支出總預算調整的，國家投資項目和省易地補充耕地重點項目（省屬單位承擔的）由省國土資源廳核準，省投資項目和省易地補充耕地重點項目（市、縣地方承擔的）由市國土資源局和市財政局批準，并報省國土資源廳和財政廳備案。”以上規定有2層含義：一是施工過程中要嚴格控制規劃設計變更，嚴格執行項目計劃和規劃設計，最大限度地減少規劃設計變更；二是確需變更的，必須按照既定程序，科學、規范的進行變更。土地開發整理項目規劃設計變更是項目實施過程中難以避免的工作，也是很難處理好的工作，變更既影響項目建設的正常進行，也會加大實施階段的管理難度和管理的工作量。因此，必須加強項目變更的管理工作，確保項目變更后順利實施。

1項目規劃設計變更的原因分析

1.1可行性研究和規劃設計深度不夠

設計單位在編制可研報告和規劃設計時，沒能做到面面俱到，有些數據只是由當地相關工作人員提供。例如，某項目有一河流需要新建橋梁，當地工作人員僅憑目測提供河流口寬為3m，而實際河流口寬為4m，結果造成規劃設計的河流口寬小于實際口寬，從而必須進行規劃變更。

1.2國家大型重點工程占用項目區用地

國家大型重點工程在實施過程中需要占用項目區用地，如高速公路建設、航道建設等，導致項目承擔單位不得不申請對項目區范圍和預算的調整。

1.3當地的施工條件發生變化

施工條件的變化有多方面，一是地質勘探深度不足，開挖后暴露的地質條件與規劃設計提供的情況不符，或者實際現場條件與規劃設計提供的資料不符；二是遭遇特大洪水、地震、災害性的地質滑動等人們無法預測和抗拒的自然力作用；三是社會環境、經濟環境的變化，如社會動亂、罷工、戰爭等；四是國家政策、法令、法律和地方政府的政策、規定的變化。這些施工條件的變化，都會引起規劃設計變更。

1.4物價水平短時期內暴漲

近2年來，這類問題尤為突出。不少項目承擔單位反映，這2年的人工費用和材料費漲幅較大，遠遠超出當初項目規劃設計時的預算，甚至超出了不可預見費的調節范圍，這就造成有些單體工程的造價超出預算很多。

2項目規劃設計變更的具體表現形式

2.1土地平整工程設計變更

由于設計人員對一些數據的現勢性沒有進行審核，用過時的數據套用，結果造成在實際施工過程中無法實施。比如，有些坑塘的高程用的是舊的《土地志》提供的數據，現在的深度實際已經增加，結果造成規劃的土方量不足，需要調整項目的土方量。再比如，有些近1~2年形成的坑塘，在所提供的原始材料里沒有具體的反映，結果造成土方量的增加。

2.2農田水利設計變更

農田水利設計變更主要包括渠系工程、渠系建筑物以及井灌工程的變更。水源與灌溉取水工程的變更也不容忽視，主要表現為無法滿足灌溉或排澇要求而提出的換址建設，小型抽水站數量增減和水泵型號改變等變更。灌排渠系遍布整個項目區，數量較大，因此渠系工程的變更最為普遍，主要包括渠道位置、數量、長度、斷面尺寸、材質等的變更。渠系建筑物包括控制建筑物、交叉建筑物、銜接建筑物和輸水建筑物等。控制建筑物有進水閘、分水閘和節制閘；交叉建筑物有渡槽、倒虹吸、涵洞；銜接建筑物又分跌水、陡坡等。在渠系建筑物工程的變更中，涵管的數量變更較多、閘的數量和位置的變更較常見。

2.3田間道路設計變更

田間道路的變更問題最為普遍，包括道路位置的移動、道路長度、寬度的變更以及道路建設標準的變更等。例如，某項目區的農戶反映，新規劃建設的道路離自己的住宅距離太遠，要求項目實施單位重新調整道路位置，以方便出行。

2.4其他工程變更

包括農田防護林的變更、水土保持工程的變更、梯田種類的變更等。農田防護林的變更主要是隨著主要道路的變更而變更。水土保持工程變更較常見的主要是各種形式的治坡工程。

3項目規劃設計變更過程中存在的問題

3.1要求變更的內容過多，難以處理

某些項目提交的變更申請所涉及的變更內容不僅包括土方量的調整，還包括泵站數量的增減、橋梁位置的調整、渠道類型的改變等，多得讓人對該項目是否具備可行性產生懷疑。雖然目前沒有發生由于變更內容多而取消項目的情況，但是申請變更內容過多，無疑對項目的變更審核和項目今后的實施造成非常大的麻煩。

3.2要求對主要指標進行變更，違背立項目標

根據不同的立項目標，土地開發整理項目分為不同的類型，有些項目立項的重要目標是增加耕地的面積。對于這種類型的項目，如果申請變更的材料中以各種各樣的理由要求減少新增耕地面積，那就違背了立項的初衷，成為項目批準單位的一個棘手的問題。

3.3變更申請滯后，造成審查困境

有些項目實施單位對一些自認為需要調整的工程，先自行進行變更施工，等完工后向批準部門上報申請變更材料，給變更審查帶來了一定的困難。

3.4變更申請材料質量較差，無從審查

項目的變更申請應當不僅包括項目設計變更的原因、變更的具體內容、變更的設計圖紙和方案，還應當包括項目變更的預算調整內容等。但是有些項目的變更材料質量較差，只是很籠統的闡述了變更說明，很難讓專家對其是否可行進行審查。

4項目規劃設計變更管理的建議

4.1簡化項目變更程序，提高變更效率

不少項目承擔單位提出，以往一些項目變更申請上報了幾個月，仍然杳無音信，石沉大海。針對這種情況，建議項目批準單位對于變更審核程序進行必要的簡化，縮短審核時間，提高審核效率，保證項目能在預期的時間內順利實施。

4.2規范項目變更申請的申報資料

規劃設計變更申請資料是審查的基礎，也是批復規劃設計變更的主要依據。建議項目承擔單位嚴格規范規劃設計變更的申請資料，主要變更要件缺一不可。

4.3要求項目承擔單位實行一次變更到位

在具體項目監管過程中，發現有些項目承擔單位缺乏嚴肅性，變更一次后，又要再次申請變更，這增加了項目批準單位的工作量，也延誤了項目的工期，同時，也是一種隨意性的表現。因此，在今后的變更管理中，應當對項目承擔單位有一個變更次數的要求，每個項目只能變更1次。

4.4建議審查時結合現場踏勘，查明變更原因

變更審批部門應當派遣有相當經驗的工作人員，及時到項目區現場，對項目承擔單位提出的項目變更原因進行現場核實，以便做出科學、合理的判斷，保證變更后項目具有較好的可行性。

5結語

隨著江蘇省土地開發整理項目的不斷增加，在項目管理的過程中新情況、新問題的出現，規劃設計的變更成了項目實施過程中難以避免的工作，也是很難處理好的工作。在日常工作中，必須逐步規范項目變更的程序和制度，提高項目變更的審查力度，使得項目的變更管理逐步走向規范化和科學化，從而促進土地開發整理事業的健康發展。

6參考文獻

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