城市拆遷現狀與補償問題初探

劉　浩　劉　琪

摘要：隨著我國改革開放的不斷深入和城鎮化水平的不斷提高，城市的發展范圍不斷擴大，所以很多城市都進行了大規模的改造。在改造的過程中，補償問題就成為了拆遷戶關注的焦點，也成為眾多學者研究的重點。

關鍵字：城市改造；拆遷；補償

由于城市規模的不斷擴展，近年來，隨著國民經濟的持續快速發展和城鎮化進程的加快，全國許多地區均對城市進行了大規模改造，使城鎮面貌發生顯著變化。與此同時派生出另一種城市發展現象：大量的城市房屋拆遷。我國目前進行的城市房屋拆遷大致分為兩種類型。一種為政府主導的拆遷行為，如危舊房改造、拓寬或新建道路、保護文物古跡等。另一種為商業性拆遷行為，即政府出讓土地給開發商，由開發商按照城市規劃進行拆遷、建設。

1 國內外拆遷制度現狀

1.1 美國城市房屋拆遷現狀

由于美國是一個新興移民城市，早期城市規劃的較好，相對其他城市，因大規模城市改造而進行居民動遷的案例較少。對于重要的基礎設施建設以及國防建設，政府多次都是動用“重要空間法”來從居民手中成功征得土地。“重要空間法”指政府為公告利益有權從個人征取房產地產，但是必須提供合理賠償。美國50個州均建立了不同版本的“重要空間法”（Eminent Domain）及動遷細節和補償辦法，雖然在細節上不一，但主要目的都是為了既保護公共基礎項目能夠順利實施，又保護居民的合法權益?！爸匾臻g法”的初衷是為了保證對公共利益項目的順利建設，如國防、水電基礎設施、高速公路等項目。但隨著一批美國城市開始逐漸老化，對就城區進行翻新改造成了很多地方政府面臨的問題。美國最高法院于1954年做出重大裁決，擴大“重要空間法”特權范圍，允許地方政府可以出于公共利益需要與開發商聯手對頹廢的舊城區強行征收進行改造。此特權隨后繼續不斷擴大，對征地從頹廢的舊城區拓展到老舊商業區。

1.2 香港城市房屋拆遷現狀

香港特別行政區由于歷史的因素，其法律體系以普通法為基礎，奉行積極不干預的政府政策(positive non-intervention policy)，并以市場的力量作為前提及嚴格遵守私有產權的制度。香港的土地制度實行租賃方法，以長期政府土地租契批約方式(Ieasehold system)配置土地。這和內地根據《憲法》及有關法律、規定城市市區的土地屬國家所有，并以土地使用權出讓的形式配置土地的辦法在法律關系上有一些差異，但相同的是，為了配合經濟的發展(economic growth)及公共利益(public purpose)的需要，對私有房地產進行土地收回(1and resumption)和土地征用(compulsory acquisition)是一個很普遍的手段，而在國內所推行的城市房屋拆遷制度和香港的土地征用制度也是基于這一前提建立起來的。值得一提的是在一些國家施行永久自由保有地制度(freehold land system)時，政府與私人土地的業主由于在租契制度和土地使用權出讓制度上設有合約關系(contractual right)，政府征收土地時必須要擁有特定的法律權力才可征用土地。與其它經濟發展迅速的城市一樣，香港由于經濟的起飛和市區有效土地供應短缺，以及市區內舊形樓宇管理問題而導致很多大廈日久失修，市區重建(UrbanRenewal)成為其中一個最常使用來解決這問題的方法。

1.3 上海城市房屋拆遷現狀

2005年6月21日，國務院公布了新的《城市房屋拆遷管理條例》，并定于11月1日起施行。新條例對房屋拆遷政策作了重大調整，主要包括：

①注重保護房屋所有人利益，兼顧對房屋承租人的安置；

②補償安置標準充分體現市場價值補償原則，取消補償安置中的戶口因素；

③補償安置方式采取貨幣補償和同等價值房屋產權調換相結合；

④規范行政管理行為，規范拆遷行為，加大對補償安置資金的監管力度。

長期以來，上海市城市房屋拆遷中按人口因素的補償安置辦法為改善市民居住條件和加快城市建設作出了積極貢獻

2 城市房屋拆遷補償的原則和標準

北京市《城市房屋拆遷管理條例》第三條規定，“城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡?！边@是該行政法規規定的城市房屋拆遷過程中應當遵循的原則，詳述如下：

2.1 符合城市規劃的原則

眾所周知，土地是不可再生的珍貴資源，因而對建設用地的供給國家應當進

行宏觀調控，通過城市規劃管理來實現這一目標。城市規劃市建設城市和管理城市工業的基本依據，是指為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局，對各項建設項目的綜合部署和具體安排。

2.2 有利于城市舊區改造的原則

省市舊區市長期發展和演變過程中逐步形成的進行各項政治、經濟、文化、社會活動的居民集聚區。相對而言，城市舊區顯得日益擁擠，與城市的快速發展形成鮮明對比，成為制約城市發展的一個重要因素。城市舊區改造即通常所說的舊城改造，目的市改善居住條件、美化城市環境、提高城市品位、推動城市發展。城市舊區改造是城市建設發展中極為重要的、不可或缺的一環，而城市舊區改造又往往體現為城市房屋拆遷。

2.3 有利于生態環境改善的原則

生態環境是指生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體，主要或完全由自然因素形成，并間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發展產生影響。生態環境的破壞，最終會導致人類生活環境的惡化。通過房屋拆遷，人民需要達到改善居住條件、提高生活品質等目的，而如果在拆遷過程中，不考慮環境因素，任意而為，結果也必定是有悖于實施房屋拆遷的初衷。因此，在房屋拆遷過程中，應當有利于生態環境的改善。

2.4 保護文物古跡的原則

我國有著5000年的燦爛文明，歷代留存下來的文物古跡，難以計數。文物古跡具有不可替代性和不可再生性等特點，一旦失去便永遠失去，任何復制品將不再具有其原有的價值，而在拆遷過程中，往往被拆遷地區存有大量需要保護的文物古跡，這就涉及到了文物保護的問題。

3 建立正當行政補償程序在房屋拆遷中的作用

任何行政權力的運用都比如要通過程序表現出來，無論是行政機權，還是適用法律、法規的錯誤，都必然在行為的程序上有所表現。否合法，通過行政程序進行判斷是關鍵。因此，行政程序在國家的行著十分重要的作用。

①正當的行政補償程序可以對行政機關起到監督作用，防止其失濫用職權，增強公民對政府的信賴。行政補償行為必須符合行政補償這是行政行為產生法律效力的必要條件，如果行政程序違法，也將導無效；同時，健全完善的行政補償程序將從制度上防止腐敗違法現象清廉。

②正當的行政補償程序既可以控制行政權力的濫用，又可以保障行政補償程序在行政行為中無處不在，程序法的作用即在于將合理的序法律化、制度化，免去不必要的程序或者簡化繁瑣的程序，從而提高效率。

③正當的行政補償程序能夠保護公民的基本人權和合法權益不受公眾提供影響行政決定形成的機會。個人和組織的合法權益，不僅要法律予以規定，還要靠程序法予以保障。在行政活動的實施過程中設定，就能起到避免或者減少濫用職權，保護個人和組織合法權益的作

參考文獻

[1]最新城市房屋拆遷指南.中國建筑工業出版社.建設部政策研究中心編著.

[2]鄭沖,賈紅梅.德國民法典.法律出版社,1999年5月版.