中國農村反貧困的制度變遷

陳春華　劉仕俊

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A

內容摘要：建國以來，尤其是改革開放以來，我國農村的反貧困取得了巨大的成就，但是目前面臨的貧困問題依然嚴峻。從國家與制度變遷的理論視角，城鄉二元格局的不平等機制、國家與農民關系的變遷以及中央與地方權力的重構問題是制約當前我國農村反貧困的關鍵。因此需要建立合理的公共財政扶貧機制；建立健全城鄉社會保障制度；建立合理的信貸扶貧體制；發揮民間組織在扶貧中的作用。

關鍵詞：農村 反貧困 制度變遷 措施

我國反貧困現狀

我國政府的反貧困始于新中國成立。改革開放前，傳統的計劃經濟體制在抑制人們兩極分化，共同承擔貧困風險，有效緩解人們絕對貧困化狀況等方面，取得了最大限度的社會效果；但它同時也造成了我國社會整體的長期貧困化。改革開放以來，我國開展了有計劃、有組織、大規模的扶貧開發， 20多年來，中央財政安排專項扶貧資金由1980年的10億元增加到2004年的122億元，累計達到1147.8億元。經過30年的艱苦努力，我國的扶貧開發取得了巨大的歷史性成就。世界銀行指出，大規模脫貧是我國改革開放以來最大的成就之一。

然而，我國目前面臨的貧困問題依然嚴峻。主要表現為：貧困發生率雖然降低到2.5%，但至2007年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口還有2000余萬；減少貧困人口的速度明顯趨緩。20世紀80年代，全國農村貧困人口年均減少1370萬， 90年代年均減少620萬；進入21世紀年均只減少150萬；貧困人口與其他人群收入的差距在擴大。從1992年到2004年，貧困人口的收入上限與一般農民的收入差距也從1∶2.45擴大到了1∶4.39，貧困人口的弱勢地位更為突出。本文擬從制度經濟學代表人物諾斯的國家與制度變遷理論的角度，來詮釋中國農村反貧困的歷史變遷和制度變遷中出現的一些困惑，嘗試從這些問題的背后尋找到貧困的真正根源，并提出有關政策建議。

諾斯的制度變遷與國家理論

新制度經濟學認為，要解釋長期制度變遷，國家理論必不可少。道格拉斯?C?諾斯在其所著的《經濟史上的結構和變革》一書中，提出了一個在經濟學界影響頗大的國家理論，其主要觀點如下：

國家是制度及制度變遷的主要供給者。諾斯認為，國家之所以是制度及制度變遷的主要供給者，就在于國家與其他制度和制度變遷供給主體相比有暴力方面的比較優勢，而且必須由國家統一掌握暴力，也只有這樣，國家在提供制度時才可以有效解決“搭便車”問題和帶來規模效應。

國家給社會提供制度并進行強制性制度變遷的動機是為了取得收入。諾斯指出：國家及其統治者也是“經濟人”，也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進行制度變遷以彌補制度供給不足完全是從自己利益出發的。

國家在提供制度的過程中，由于其目的（統治者的租金最大化和社會產出最大化）常常會發生沖突，因而，統治者也往往不愿意改變低效的產權制度。諾斯從兩方面解釋了這種現象產生的原因：改變低效的產權制度、建立高效的產權制度需要高昂的交易費用（指監督費用和支付代理人即各級官員的費用）。這兩項費用往往會損害統治者的短期利益，這就使得低效的產權制度難以得到改變；由于不同利益集團的沖突，國家在某些程度上是不同集團的集合體，統治者就是這些不同集團利益的均衡者。作為均衡者，制度安排的選擇并不完全取決于效率原則。

現行農村反貧困中的制度變遷

（一）城鄉二元格局的變遷

建國20多年的時間里，通過一系列制度安排， 我國逐步形成了城鄉分割的二元社會結構。城鄉居民的就業、教育、醫療、日常用品等大多由政府運用再分配手段配給，農村經濟剩余通過政府統一收購大規模流向城市，成為支持工業化的關鍵性力量。這一時期，城鄉分割及全景式的社會控制適應了政府中心工作的需要，城市與農村分別形成了相互獨立的運作邏輯，并通過彼此區隔的經濟、教育、婚姻等制度再生產著自身，形成了城鄉分割的二元社會結構，城鄉關系是一種不平等關系，農村的發展實際上被邊緣化了。

20世紀70年代末期開始，我國的改革先從農村開始。農村改革主要是“去一體化”，農民家庭和個人被賦予生產和消費的自主權，農村經濟在短期內僅僅因為這種激勵機制的創新得到了很大發展。但從20世紀80年代中期開始，隨著城市中市場化改革的啟動、推進和深化，城市的比較優勢迅速浮現，農村逐步陷入新的困境之中，大量“非組織化”的農民向城市流動，二元社會結構首先在經濟領域破裂。

如今，城鄉分割的生產要素市場與經濟體系已隨著市場化進程的不斷深入而逐漸消弭，一體化的城鄉經濟與市場已經發展起來。但這些并沒有為農村帶來真正的轉機，因為工業化與現代化進程中的市場本身就是以城市為中心建立起來的，農村在其中處于附屬地位。所以，城鄉之間的收入差距愈拉愈大。更關鍵的是，在以城市為中心的城鄉經濟一體化的同時，市民和農民之間社會參與、社會支持及社會保障體系的分割仍存在，造成了城鄉之間新的不平等機制。這種雙重不平等機制是理解當前我國農村貧困問題及反貧困道路的一個關鍵。

（二）國家與農民關系的變遷

農民曾經為我國的工業化建設作出了重要貢獻。市場化改革啟動以后，隨著城市經濟的迅速發展，農民在國家經濟體系中的地位逐漸降低。特別是在1994年實施分稅制改革以后， 我國政府的財政收入開始擺脫對農民的依賴。2000年農村稅費改革，以及中央政府決定從2004年起逐年降低直至最終取消農業稅，各級地方政府也開始在財政上逐漸擺脫對農民的依賴。

農村稅費改革及最終取消農業稅的根本目的在于減輕農民負擔，推動現代國家的建構，為農村乃至整個社會的發展創造良好的條件。這些變革在相當大的程度上意味著國家從農村主要領域的退出。這種退出本身沒有錯，關鍵是在退出的同時國家沒有及時在另外一些相關領域推行并加強新的介入，以支持所退出領域的健康發育。在此情形下，以再分配體制下形成的城鄉不平等關系為起點，國家從農村的退出和市場化將農民拋入了一個更深入的不平等機制之中。這是農村貧困問題的深層根源，是認識反貧困事業難點與焦點的關鍵。因此， 我國農村的貧困問題不能簡單地視為農村范圍內的事情，而實際上是國家與農民關系問題，是農民的社會地位問題。

同時，在政治與社會領域，由人民公社體制向“鄉政村治”模式的轉變意味著農村自主治理權利的擴大。農民獲得了相當一部分地方事務的自治權利，國家權力開始在相當大的程度上退出農村日常生活領域，一個類似于傳統中國的鄉紳的新式精英群體通過選舉走上了鄉村治理舞臺，成為國家與農民關系的中介及理解農村發展的要害。然而，在現代化和市場化的社會背景下，特別是在不平等的城鄉關系下，當代農村新式精英已經沒有扎根農村的動力。農村精英和“能人政治”在鄉村崛起的結果是，國家所退出的領域不是為農民群體所享有，而是被新式精英所占據。村民自治并沒有真正提升農民的力量，反而成為農村資源合法流向城市的社會機制，削弱了農村的社會團結和農民集體行動的能力，未能為農村經濟發展帶來轉機，農村政治改革所塑造的新型國家與農民關系在現代化和市場化的過程中淪為城鄉關系的附屬物。

（三）中央與地方權力結構的變遷

我國是中央集權制國家。根據諾斯的制度變遷與國家理論，中央政府類似于委托人，地方政府成了代理人，中央政府制定反貧困計劃，地方政府以及受益群眾負責實施。在制度安排上，外部安排轉向啟動貧困人口的主動性，即社區及人口的主動參與就成了制度創新的關鍵。社區及貧困人口的參與主要取決于權力結構是否具有“授權”功能及機制。因為要將發展決策權下放到貧困人口，不單單是行政程序的問題，而是權力結構的重要問題。

隨著機構改革的逐步施行，中央政府逐步分權，地方政府權力進一步加大，從而產生了權力重構現象：中央政府的反貧困目標是“富民”，而地方政府的經濟發展目標是“富縣”、“富地方”，于是就產生了兩者之間的利益沖突，中央政府追求的是“公平”，而地方政府追求的是“效率”，因此在扶貧資金到達地方政府以后，大部分資金并沒有直接用于改善貧困地區貧困人口的生活基礎設施，以及見效慢，周期長的農業、種養業等，而是用于建立各種企業，以帶動當地經濟的發展。因此通過區域發展戰略與貧困人口之間的有機結合，關鍵是處理好權力重構的問題。

推進我國農村反貧困的制度舉措

（一）建立合理的公共財政扶貧機制

當前反貧困的體制協調主要在資源動員上有效，而在資金和項目的管理上部門間的協作明顯不足。因此，中央政府應加大對貧困地區的地方財政轉移支付；各項農業的補貼政策要適當地向貧困農戶傾斜，使得貧困農戶從增加產出和勞動效率中獲得收益；減少直接的生產性投資，將生產領域更多地留給專門的金融部門；加強對扶貧資金使用的績效評價、監督和問責制度。

（二）建立健全城鄉統一的社會保障制度

隨著經濟繼續發展、勞動力轉移以及反貧困工作的開展，將有更多有勞動能力的貧困人口擺脫貧困，而老、弱、病、殘、無勞動能力者在貧困人口中的比重會越來越大。因此，對農村貧困人口的致貧原因需要重新認識，并相應地對反貧困政策進行調整。對解決這一類問題，著眼于生產的“開發式扶貧”是無能為力的，臨時性的救助也不能保證政策效果的連續性。這就涉及到農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度和農村社區醫療服務體系的建立等一系列制度建設和政策調整。

（三）建立合理的信貸扶貧體制

金融扶貧在許多發展中國家被證明是最有效的反貧困方式之一，小額信貸是最適合反貧困的金融形式，可以有效滿足貧困人群的金融需求。進一步開放金融市場，準許各個類型的小額信貸機構進入并獲得合法地位；對小額信貸機構進行分類管理，可以考慮取消商業銀行對小額信貸公司全額控股的限制，也可以考慮放寬商業銀行對村鎮銀行20%以上控股的條件；放寬對小額信貸機構的利率限制。

（四）發揮民間組織在反貧困中的作用

借鑒國際上成功的扶貧開發采用的模式，筆者認為除一些大型的基礎設施投資以及大型工程型扶貧工程需要政府的直接執行之外，一般的扶貧項目的設計與執行應該主要由農民自己的組織和專業性的民間機構來負責。這就要求：改善法律環境，明確民間組織在反貧困中的地位、作用、組織原則和監督方式；加強政府與民間組織之間的密切合作；充分發揮民間金融機構在小額信貸反貧困方面的特殊作用，民間金融機構除貸款外，還可以為貸款客戶提供培訓、技術支持和銷售、社區發展等方面的專業服務，提高其反貧困效果。

參考文獻：

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