國有資產(chǎn)流失的防治

徐麗艷

摘要：國有資產(chǎn)在我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有重要的地位，然而目前我國國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,，不僅數(shù)量巨大，而且影響惡劣。現(xiàn)在如何加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失的問題，已成為國有企業(yè)改革和發(fā)展的中心任務(wù)。本文針對(duì)國有資產(chǎn)流失的問題提出了一系列有利于國有資產(chǎn)管理的治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)流失；原因；對(duì)策

隨著改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換中存在舊的體制被打破，新的體制還不健全，制度還不完善的問題，存在著一些漏洞，這些漏洞給一些不法分子提供了可乘之機(jī)。自黨的十五大提出“要積極探索能夠進(jìn)一步解放生產(chǎn)力的公有制實(shí)現(xiàn)形式、允許搞股份制和股份合作制”之后，部分地區(qū)和部門出現(xiàn)了隨意地將國有資產(chǎn)加以處理的情況，而造成了國有資產(chǎn)流失。經(jīng)濟(jì)學(xué)界流傳的一個(gè)“比較認(rèn)可”的數(shù)字是，近年來，“國有資產(chǎn)每天流失1個(gè)億”，一年就是365個(gè)億。據(jù)國資委前不久公布的數(shù)據(jù)，中國經(jīng)營性國有資產(chǎn)大約有10萬億元。如果我們不加以阻止的話，按照這一流失速度，用不到300年的時(shí)間就可將龐大的國有資產(chǎn)全部流失光。由此可見，國有資產(chǎn)流失不僅侵蝕了國家和人民的利益，也妨礙了企業(yè)改革的順利進(jìn)行。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加快國有資產(chǎn)管理體制改革，強(qiáng)化對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立約束機(jī)制防止國有資產(chǎn)流失，已是經(jīng)濟(jì)管理工作的當(dāng)務(wù)之急，是備受公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

1國有資產(chǎn)流失的概念和形式

國有資產(chǎn)流失就是指運(yùn)用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權(quán)非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成的流失。 對(duì)于國有資產(chǎn)流失，要以發(fā)展的眼光來對(duì)待，以市場(chǎng)的眼光來看待。

在我國，國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是復(fù)雜多樣的，具體說來，國有資產(chǎn)的流失主要有如下幾種渠道：

1.1經(jīng)營管理中的國有資產(chǎn)流失。

在經(jīng)營過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失占流失總量的70～80 %, 在承包租賃、分立經(jīng)營中，不少承包者無限度地拼設(shè)備， 以國有企業(yè)元?dú)獯髠麨榇鷥r(jià)進(jìn)行謀利。國有資產(chǎn)運(yùn)營效率低下， 使資產(chǎn)大量閑置，資本價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn)。企業(yè)決策失誤、虧損嚴(yán)重，資金大量流失。

1.2評(píng)估、折股過程中的國有資產(chǎn)流失。

國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓中，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)入股的國有資產(chǎn)做出不公正、不合理的估價(jià)，故意將國有資產(chǎn)低估，使轉(zhuǎn)讓或出售的國有資產(chǎn)蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。國有企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)變動(dòng)之機(jī)低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售國有產(chǎn)權(quán)。將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為企業(yè)資產(chǎn)，折合為企業(yè)法人股或者無償分送內(nèi)部職工股，趁企業(yè)改革轉(zhuǎn)制之機(jī)有意少計(jì)國家資本金，低估或低價(jià)出售國有土地使用權(quán)和房產(chǎn)等，利用產(chǎn)權(quán)重組之機(jī)損害國有資產(chǎn)。

1.3股份制改造中的國有資產(chǎn)流失。

國企負(fù)責(zé)人在股份制改造中，以合法的個(gè)人持股分紅對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行侵蝕，造成增值部分的國有資產(chǎn)流失到個(gè)人持股手中。國有企業(yè)在股份制改造、兼并、合并等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，缺乏對(duì)無形資產(chǎn) (商業(yè)秘密、商業(yè)信譽(yù)、特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)等) 有效評(píng)估和折價(jià)作股，致使大量能帶來巨大效益的無形資產(chǎn)不能入股。國有股運(yùn)營中企業(yè)利用分紅和送配股之機(jī)，導(dǎo)致國有股比例下降，從而侵害國有股權(quán)益。限制國有股流通上市，造成國有股長期凝固不動(dòng)，失去保值增值機(jī)會(huì)，使國有股權(quán)益受損等，造成國有資產(chǎn)權(quán)益的間接流失。

1.4固定資產(chǎn)投資中的流失。

重復(fù)建設(shè)、盲目引進(jìn)，大量投資沒有獲得應(yīng)有收益。在機(jī)電、輕紡和部分原材料加工領(lǐng)域：如彩電現(xiàn)有生產(chǎn)能力閑置50%； 棉紡設(shè)施閑置1/3；全國生產(chǎn)鋁型材料廠家230多家，又從國外引進(jìn)擠壓機(jī)150多臺(tái)，設(shè)備利用率只有20%。許多建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)能力達(dá)不到設(shè)計(jì)要求或投資回報(bào)率過低，固定資產(chǎn)存量的增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于投資的增長率。一些國有企業(yè)管理者進(jìn)口設(shè)備及原料價(jià)格，壓低出口產(chǎn)品價(jià)格或?qū)⒁烟蕴亩衷O(shè)備、粗制濫造的設(shè)備，甚至已出口的國產(chǎn)設(shè)備改裝后再銷往我國等方式，使國家蒙受巨大損失。

國有資產(chǎn)流失數(shù)量巨大，觸目驚心，形形色色，花樣翻新，舉不勝舉。上述所列現(xiàn)象只是千變?nèi)f化流失現(xiàn)象的主要形式，而不是所有形式，目的在于使我們對(duì)國有資產(chǎn)流失的問題引起足夠的重視。

2國有資產(chǎn)流失的原因

造成國有資產(chǎn)流失的原因是多種多樣的，既有主觀上的原因，也有客觀上的原因，筆者從兩個(gè)方面進(jìn)行了分析：

2.1根本原因

造成國有資產(chǎn)流失有許多原因，其根本原因是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對(duì)國有資產(chǎn)起約束和監(jiān)督作用并促使國有資產(chǎn)有效運(yùn)營的機(jī)制。國有資產(chǎn)中國家的所有者職能和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能是合一的，是按行業(yè)和行政區(qū)劃來確定其經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的，這使得國有資產(chǎn)的國家所有實(shí)際上是部門和地方所有，從而使國有資產(chǎn)實(shí)際上處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，出現(xiàn)國有資產(chǎn)在改制等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。我國國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于全民所有，由于全體人民是一個(gè)抽象的概念，所以就有國家來統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)的經(jīng)營。但是現(xiàn)在，國有企業(yè)在運(yùn)營的國有資產(chǎn)的所有權(quán)依然在國家手里，企業(yè)獲得的只是所有權(quán)不完整的“企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。在這樣情況下，產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致了國有資產(chǎn)所有者和實(shí)際的經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)配置的嚴(yán)重失衡。可以說，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度不清晰是造成國有資產(chǎn)流失的根本原因。

2.2操作層次的原因

具體有這幾種情況：（1）行政干預(yù)、行業(yè)壟斷影響評(píng)估的客觀公正性；比如國有企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)變動(dòng)之機(jī)低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售國有產(chǎn)權(quán)。（2）國有土地使用權(quán)等資產(chǎn)作價(jià)入股隨意性強(qiáng)；國有企業(yè)改制時(shí)涉及的國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)作價(jià)入股，但出于資產(chǎn)利潤率的考慮，在具體工作中，各地區(qū)對(duì)這一問題的處理帶有一定的隨意性，折不折成股全從企業(yè)自身的利益等因素考慮。（3）保護(hù)無形資產(chǎn)的觀念淡薄和缺乏相應(yīng)的法律制度；長期以來人們只重視有形資產(chǎn)的管理,忽略了無形資產(chǎn)的價(jià)值造成國有無形資產(chǎn)大量流失。企業(yè)在創(chuàng)辦過程中往往忽視對(duì)無形資產(chǎn)的計(jì)算,或者是在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中少計(jì)、漏計(jì)。與此同時(shí),外國搶注商標(biāo)也造成我國名牌商標(biāo)企業(yè)的巨大損失。如:日本注冊(cè)了“同仁堂”商標(biāo)、美國注冊(cè)了“青島啤酒”、韓國搶注了“竹葉青”酒等等,使中國這些名牌企業(yè)在國外不能再用原有的商標(biāo)，再創(chuàng)聲譽(yù)將付出極其漫長的時(shí)間代價(jià)與不可估量的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

3國有資產(chǎn)流失的治理對(duì)策

從上述分析可以看出,造成國有資產(chǎn)流失的原因很多。那么針對(duì)我國當(dāng)前國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式以及造成國有資產(chǎn)流失的主要原因，對(duì)于國有資產(chǎn)流失問題的治理應(yīng)采取如下對(duì)策：

3.1明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。

如前文所述，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不清晰是造成國有資產(chǎn)流失的根本性原因，要防治國有資產(chǎn)流失目前應(yīng)做以下工作：一是對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行全面的清產(chǎn)核資，資金核實(shí)，摸清家底。二是開展產(chǎn)權(quán)界定，做好產(chǎn)權(quán)登記工作，明確企業(yè)出資人和出資額，建立企業(yè)資本金制度。三是對(duì)企業(yè)進(jìn)行公司化改造，企業(yè)應(yīng)改制為有限責(zé)任公司和股份有限公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立董事會(huì)制度，目的是確立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障企業(yè)行使經(jīng)營自主權(quán)，使企業(yè)成為真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體。四是明確廠長的責(zé)任權(quán)利，發(fā)揮其重要作用，在企業(yè)所有者（股東）、董事會(huì)（監(jiān)事會(huì)）、以廠長為首的高級(jí)管理層之間形成一種科學(xué)合理的委托、代理和授權(quán)、制約機(jī)制，保證企業(yè)行為體現(xiàn)所有者意志。

3.2建立科學(xué)的國有資產(chǎn)管理體系。

以前，我國形成了國有資產(chǎn)的多頭管理，即中央、地方條塊分割的管理方式，造成了各部門、地區(qū)間的矛盾，造成國有資產(chǎn)的流失，因此，建立一個(gè)有效的國有資產(chǎn)運(yùn)營體制是遏制國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵措施。黨的十六大明確提出“新的管理體制的構(gòu)建要按照國家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制。”為了改革、創(chuàng)新和完善國有資產(chǎn)管理體制，全國人民代表大會(huì)于2003年3月通過設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的決定。按照這一要求，應(yīng)盡快建立起新型的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)—國有企業(yè)”二個(gè)層次的國有資產(chǎn)管理體系，取代“ 三層次模式”。將原來的“授權(quán)投資機(jī)構(gòu)”更改為國資委派出機(jī)構(gòu)，由國資委任命的公務(wù)員來領(lǐng)導(dǎo)；國有企業(yè)由國資委對(duì)其進(jìn)行公司化的改制，而國資委代表國家行使所有者權(quán)利，對(duì)改制的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理。這避免了因“三層次模式”引發(fā)的“多級(jí)法人制”現(xiàn)象，解決了“所有者虛置”問題。在國資委建立、出資人到位以后，切實(shí)明確出資人與經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利關(guān)系。國資委以國有股東的身份參與企業(yè)股權(quán)管理，但不應(yīng)直接對(duì)企業(yè)的投資和經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。“二層次”模式可使政府部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能相分離，國有資產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，形成科學(xué)的監(jiān)管體系，為防止國有資產(chǎn)流失提供體制保障。

3.3規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng),維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。

產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)的目的是使國有資產(chǎn)流動(dòng)起來，盤活國有資產(chǎn)，減少資產(chǎn)流失,提高資產(chǎn)利用率。隨著企業(yè)改革的深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)重組、租賃、兼并、拍賣、破產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)流動(dòng)將越來越多，因此，發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、規(guī)范產(chǎn)權(quán)產(chǎn)易活動(dòng)已是當(dāng)務(wù)之急。一是在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)組建的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化計(jì)算機(jī)等先進(jìn)管理手段，溝通全國各地信息，使全國各地的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)形成體系。二是規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)，及早統(tǒng)一制定和出臺(tái)全國統(tǒng)一制定的有關(guān)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法規(guī)依據(jù)法規(guī)認(rèn)真清理和整頓產(chǎn)權(quán)交易中的各種不規(guī)范行為，明確產(chǎn)權(quán)交易主體，認(rèn)真履行產(chǎn)權(quán)交易的各項(xiàng)程序，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估等項(xiàng)工作，切實(shí)管好用好產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入。

3.4強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

3.4.1以國資委牽頭加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度。各級(jí)國資委應(yīng)認(rèn)真做好國有企業(yè)的統(tǒng)計(jì)分析加強(qiáng)清產(chǎn)核資及后續(xù)管理工作,完善相關(guān)規(guī)章制度,防止出現(xiàn)新的不良資產(chǎn)。同時(shí)要完善監(jiān)事會(huì)制度,加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。

3.4.2公正評(píng)估國有資產(chǎn)，通過完善評(píng)估法規(guī)規(guī)范評(píng)估程序和嚴(yán)格執(zhí)法，公開拍賣國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作，形成國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中買者和賣者之間的公開公平競(jìng)爭局面。

3.4.3加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)的完整及保值增值。審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容：第一，對(duì)企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債及股本的原始性進(jìn)行審計(jì)，確保國有資產(chǎn)的安全、完整；第二，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)改制重組和股權(quán)變動(dòng)的審計(jì),防止利用企業(yè)改制重組和股權(quán)變動(dòng)之際轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)；第三，對(duì)企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況的準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)，確保國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的正常運(yùn)行；第四，對(duì)企業(yè)的保值增值情況及無形資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，提高國有資產(chǎn)的使用效益，防止土地、商標(biāo)、專利和專有技術(shù)等流失；第五，對(duì)企業(yè)所有者權(quán)益和利益分配進(jìn)行審計(jì),維護(hù)所有者的各方利益不受侵犯。

3.4.4加強(qiáng)司法部門的監(jiān)督作用。紀(jì)檢監(jiān)察部門督促有關(guān)部門建立健全相關(guān)規(guī)章制度，并通過對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督對(duì)國有資產(chǎn)使用進(jìn)行有效的監(jiān)督，從源頭上防止國有資產(chǎn)流失；通過檢察院對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊，客觀上可以起到保護(hù)國有資產(chǎn)的作用。

總之，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，轉(zhuǎn)型過程的體制性缺陷使資本運(yùn)營領(lǐng)域中的資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象成為多發(fā)、高發(fā)之勢(shì)。我們只有對(duì)國有資產(chǎn)流失的社會(huì)危害性有著充分的認(rèn)識(shí)并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展，從而維護(hù)改革開放的良好局面。

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