論中國公民海外安全保護的完善

劉兆昕

摘要：改革開放以來，我國逐漸進入“民本主義”社會，越來越關(guān)注海外中國公民的安全問題。梳理了中國對于海外公民保護的完善與發(fā)展過程，指出改革開放以來，中國對于海外公民的保護在法律、組織機構(gòu)、指導(dǎo)思想和制度建設(shè)等方面取得的長足進步。關(guān)鍵詞：中國公民海外安全；應(yīng)急協(xié)調(diào)；預(yù)警制度ブ型擠擲嗪牛篨9

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198(2009)19026701お1海外中國國民安全的威脅ヒ越些年為例，2004年中國公民處境人數(shù)是2850萬人次，2005年達到3102萬人次，2006年達到3400萬人次，2007年開始就突破了4000萬人次，前外交部長李肇星預(yù)計到2020年，中國公民每年出境人數(shù)將超過1億人次。有學(xué)者經(jīng)過統(tǒng)計和分析將海外中國公民面臨的安全分為三類，一類是直接威脅生命安全的風(fēng)險，具體細(xì)分為治安不穩(wěn)帶來政局動蕩、殺人搶劫、盜竊欺詐，車禍、海難或者空難等交通事故等。第二類是對生命安全有一定的威脅，造成重大經(jīng)濟損失的風(fēng)險，如偷渡、非法移民、警察執(zhí)法不當(dāng)、或者船只被扣。第三類是沒有威脅生命安全，只是造成經(jīng)濟損失的危險，比如入境受阻、勞資糾紛及留學(xué)糾紛。2改革開放后海外公民的保護2.1法律上的完善與進步2.1.1國際條約與雙邊協(xié)定的加入和簽訂ジ母錕放后，1979 年7 月中國加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，中外領(lǐng)事關(guān)系進入全面發(fā)展階段，意味著中國對于海外公民的保護有了最基本的國際法的依據(jù)和支持。1980年9月17日，中國同美國簽訂了《中華人民共和國和美利堅合眾國領(lǐng)事條約》，從該條約的簽訂，至2002年7月2日中國和尼日利亞兩國政府領(lǐng)事協(xié)定的簽署，中國先后與外國簽訂、修訂或重簽了41個領(lǐng)事條約或協(xié)定。這些條約或協(xié)定，均對領(lǐng)事職務(wù)的范圍及領(lǐng)事保護的內(nèi)容作了具體規(guī)定，為中國開展領(lǐng)事保護工作提供了法律依據(jù)。2.1.2國內(nèi)法的制定1978年，憲法做出了重大修改，1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的((憲法))第50條明確規(guī)定：“中華人民共和國保護華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益”。1982年4月13日，國務(wù)院發(fā)布施行的《中華人民共和國公證暫行條例》以及相關(guān)法規(guī)，確定了中國公證是“國家公證機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請，依法證明法律行為、有法律意義的文書和事實的真實性、合法性，以保護公共財產(chǎn)，保護公民身份、財產(chǎn)上的權(quán)利和合法利益”、“中國駐外國大使館、領(lǐng)事館可以接受在駐在國的中國公民的要求，辦理公證事務(wù)”等原則。1985年11月22日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過、同日中華人民共和國主席令第32號公布、1986年2月1日起施行的《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，以及相關(guān)法規(guī)，確定了“中國公民、外國公民出入或入出中國國境的權(quán)利和義務(wù)”等。2000年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過、同日主席令第42號公布施行的《中華人民共和國引渡法》，確定了“中國和外國在平等互惠的基礎(chǔ)上進行引渡合作”、“中國和外國之間的引渡，通過外交途徑聯(lián)系。中國外交部為指定的進行引渡的聯(lián)系機關(guān)”等原則。2.2組織機構(gòu)的完善與進步ツ殼埃我國在外國設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)共有60 多個，加上外交機構(gòu)總共有220 多個，外國在中國內(nèi)地設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)有79 個，在港、澳地區(qū)設(shè)立的領(lǐng)事機構(gòu)有118個，中國同外國簽訂的領(lǐng)事條約、互免簽證協(xié)定共約有140 多個。中國與日本、韓國、朝鮮、新加坡、越南、歐盟等國家和地區(qū)建立了定期的領(lǐng)事磋商機制。領(lǐng)事司從建國初期禮賓司下設(shè)的一個處發(fā)展為現(xiàn)有150 多名干部，90 多位雇員的外交部第一大司。各駐外使領(lǐng)館有大約600 名領(lǐng)事工作人員。形成了以外交部領(lǐng)事司為中心，內(nèi)有公安部、地方省級外事辦公室，外有駐165 個國家大使館和駐全世界64 個中心城市領(lǐng)館組成的領(lǐng)事工作網(wǎng)絡(luò)。2.3領(lǐng)事保護指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變從封閉型向開放型轉(zhuǎn)變プ愿母錕放以來，尤其是在1979年加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》后，中國對海外公民的保護已從封閉型的內(nèi)部規(guī)定逐步向開放型的公眾服務(wù)轉(zhuǎn)變。1994年3月，中國外交部領(lǐng)事司編寫了《領(lǐng)事保護工作指南》。該指南在《前言》稱：《領(lǐng)事保護工作指南》僅供中國駐外使領(lǐng)館內(nèi)部使用，外交態(tài)度和措施還處在保密階段，因此，在海外的中國普通公民難以了解中國的外交保護措施，在利益受到侵害時，很難及時取得中國使領(lǐng)館的幫助。1997年，中國外交部領(lǐng)事司指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館妥善處理了大量涉及在國外的中國國家、法人、公民，香港特別行政區(qū)、澳門、臺灣同胞的領(lǐng)事保護案件；1997年，阿爾巴尼亞發(fā)生內(nèi)亂時，中國政府請求希臘政府派軍艦接回100多名僑民；香港回歸后，及時、妥善處理了數(shù)起較大涉及香港中國公民的領(lǐng)事保護案件，為有效地幫助在國外的中國公民獲得中國駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護和服務(wù)，外交部還指示駐外使領(lǐng)館對外印發(fā)《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》。2000年，外交部首次出臺了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》，在2003年和2007年又重新進行了修訂，2008年6月30日，外交部又發(fā)布了2008年插圖版《中國領(lǐng)事保護和協(xié)助指南》。同時推出十種專題折頁宣傳冊，分別以旅游、商務(wù)、留學(xué)、勞務(wù)四大群體和入境受阻、遭扣押、意外事件、失蹤、海外死亡、犯罪侵害六類常見問題為主體，對文字版《指南》內(nèi)容進行了分項充實，方便公眾有針對性地取閱，力求為公民走出國門提供詳盡、實用、通俗、簡潔并有針對性的指南和協(xié)助。此外，在外交部的官方網(wǎng)站上，專業(yè)設(shè)置了領(lǐng)事服務(wù)的超鏈接，并且有專業(yè)的領(lǐng)事保護板塊，為在海外的中國公民提供了大量的信息來源。

中國領(lǐng)事保護的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了官本位到民本位的過渡，從過去的單純關(guān)注國家利益日益轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暺胀ü竦臋?quán)利保護，切實做到了“以人為本”的要求。2.4海外保護制度的完善與進步2.4.1應(yīng)急協(xié)調(diào)的健全ピ2004年阿富汗和巴基斯坦襲擊及綁架事件發(fā)生后，外交部迅速制定應(yīng)對方案，一方面積極尋求軍方配合，安排專機赴前方運送我遇難人員遺體回國，一方面牽頭組織跨部門工作組赴第一線，取得了良好的效果。2008年10 月20 日，韓國首爾發(fā)生縱火行兇案，中國駐韓使館人員迅速趕赴現(xiàn)場，與韓方交涉，并很快協(xié)助遇難者家屬赴韓。目前，外交部設(shè)立了常設(shè)的應(yīng)急應(yīng)變辦公室，建立了領(lǐng)事保護的國內(nèi)協(xié)調(diào)和預(yù)警機制，一些駐外使領(lǐng)館也建立了應(yīng)急機制。這對于在危險發(fā)生之后，對海外中國公民加以救援和幫助是十分必要的。2.4.2預(yù)警制度的完善和發(fā)展コ了擁有在危機出現(xiàn)之后的良好應(yīng)急協(xié)調(diào)能力以外，為了更全面的保護海外中國公民的安全與利益，良好的預(yù)警制度也是十分必要的。這樣一來可以增強安全觀念和防范意識，逐步把安全防范變?yōu)樽杂X行動。外交部制定的預(yù)防性保護措施包括：不定期發(fā)布旅行警示，建議公民避開局勢動蕩、治安混亂的國家和地區(qū)；對一些高危國家實行安全公告制度；通過外交部網(wǎng)站發(fā)布和更新《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》；通過新聞媒體普及領(lǐng)事保護知識，做好宣傳工作；在有條件的駐外使領(lǐng)館建立僑民登記制度，以便出現(xiàn)緊急情況時快速處理。這種防患于未然的做法有效的提高了普通公民的危機意識，促使群眾自身抵抗風(fēng)險能力的提高。參考文獻[1]@陳風(fēng)彩.中國公民的海外保護[J].中國社會科學(xué)院報，2008.[2]@夏莉萍.中國外交新重點——保護中國公民海外安全[J].新視野，2005，(6).[3]@方亞光.唐代外事機構(gòu)論考[J].中國史研究，1996，(2).[4]@韓永福.清代前期的華僑政策與紅溪慘案[J].歷史檔案，1992，(4).[5]@丘日慶.領(lǐng)事法論[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，1996.[6]@凌詩著.領(lǐng)事淺談[M].北京：群眾出版社，1986.