路政主體的法律地位研究

李　莉　齊春娥

[摘 要]路政主體的法律地位是指路政主體在路政法律關系中所處的位置。它是路政主體參加路政法律關系、實施法定行政職權、實現路政管理職能的重要身份標志和身份保證。路政主體法律地位的法理學界定，對規范路政管理行為，實現依法治路目標具有非常重要的作用。

[關鍵詞]路政主體 法律地位 依法治路

作者簡介：李莉， 1983年11月，女，籍貫：陜西延安；單位：長安大學行政管理專業碩士研究生；研究方向：公路行政管理。

路政主體的法律地位是指路政主體在路政法律關系中所處的位置。路政主體的法律地位對于路政主體具有及其重要的意義，它與路政主體擁有什么樣的行政職權、履行什么樣的行政職責、承擔什么樣的法律責任等問題相關。路政主體的法律地位對于路政主體具有及其重要的意義，它與路政主體擁有什么樣的行政職權、履行什么樣的行政職責、承擔什么樣的法律責任等問題相關。

一、路政主體的法律地位的界定

路政主體的法律地位是路政主體參加路政法律關系、實施法定路政職權、實現路政管理職能的重要身份標志和身份保證。明確了路政主體的法律地位，有利于保障路政職權的有序行使。

（一）以行政相對人的視角對路政主體法律地位的界定

路政主體與參加路政法律關系的非行政主體，尤其是與行政相對人的身份與地位存在明顯的差別。這種差別形成的原因在于路政主體能夠依法獨立地享有行政職權、履行行政職責。

在路政法律關系中，主體雙方的權利呈現出不對等的特征。行政相對人是路政管理活動所指向的對象。路政主體可以依法增設或限制相對人的某些權利。行政相對人如不履行路政主體為其設定的義務，路政主體可在其權限范圍內依法采取強制措施。對于路政主體的行為，即使違法或不當，行政相對人也只能通過救濟途徑和方法予以解決，而不能否認其效力并加以抵制。

（二）以權力配置主體的視角對路政主體法律地位的界定

行政主體的行政職權和職責是法定的，“是國家權力機關通過憲法、組織法或臨時決議的方式來配置的”。[7]“在行政權的配置過程中，權利機關與行政主體之間形成分配行政權與接受行政權的關系，權利機關要決定行政主體享有行政權的范圍及行使行政權的方式，行政主體必須接受這種職責與職權的分配”。但是“行政機關有權獨立行使行政權”。[7]在路政法律關系中，路政主體的權利與義務是法定的。路政主體對其權利義務不能自由轉讓或自由放棄，對行政相對人的權利義務也不能任意裁量，只能在法定的范圍內行駛自由裁量權。

（三）以監督主體的視角對路政主體法律地位的界定

在權利機關將行政權分配給行政機關后，權利機關保留了對行政機關的監督權，保證權力機關依法行使人民賦予的國家權力。在我國，監督主體包括國家行政機關、國家司法機關、行政相對人、各種社會組織、團體及個人。這些監督主體都可以對行政主體及其行政活動形成廣泛的監督。

在路政法律關系中，路政主體依法行使國家賦予的權利，必須接受各個監督主體的監督，處于被監督的地位。由于路政法律關系中雙方的權利義務是不對等的，路政主體一方往往優于另一方當事人。鑒于此，法律賦予了其他機關和組織及公民對路政主體的權利行使活動進行監督的權利。

（四）以行政主體的視角對路政主體法律地位的界定

行政主體是指“參加行政法律關系，依法擁有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并能獨立地對自己行使行政職權的行為產生的法律后果承擔相應的法律責任的國家機關”。[9]作為行政主體的一種，路政主體在行使行政職權的過程中，除了要遵守《中華人民共和國公路法》及《路政管理規定》之外，還應受《行政許可法》、《行政處罰法》等相關法律的調整。

根據我國目前的實際情況，在我國，只有各級交通主管部門和法律、法規授權的組織才能作為路政主體，其他的任何組織和個人都不能構成路政主體。

二、路政主體法律地位的學理分析

路政主體在路政法律關系中處于十分重要的位置，了解路政主體的法律地位，必須明確路政主體所享有的行政職權。

（一）路政主體法律地位的實現

路政主體法律地位是路政主體的外在表現，該表現的前提條件是其具有路政主體資格。

1．交通主管部門和公路管理機構行政主體資格分析

路政主體資格，是指符合法定條件的組織，以獨立的法律地位與管理者的身份參加行政法律關系時所具備的條件。具有了路政主體資格，也就享有了路政主體的法律地位，而享有路政主體的法律地位，首先得具有路政主體資格。

行政主體資格的取得有2種方式：一種是根據憲法和有關組織法的規定，在行政機關依法成立時就擁有相應職權，并同時獲得行政主體資格。如中華人民共和國交通部、各省交通廳、各市(縣)交通局等。另一種是行政授權。如公路管理機構。

《路政管理規定》第四條規定，交通部根據《公路法》及其他有關法律、行政法規的規定主管全國路政管理工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門根據《公路法》及其他有關法律、法規、規章的規定主管本行政區域內路政管理工作。

（1）交通主管部門是職權性的行政主體

作為職權性行政主體，它必須有資格成為行政復議的被申請人、行政訴訟的被告人和國家賠償的義務機關。交通主管部門作為職權性行政主體，在它成立時，根據憲法和行政機關組織法的規定，就擁有相應的職權。

在我國，交通主管部門具有高度的權威性，它對公路的規劃、建設、養護、經營、使用、管理等各個領域實行最廣泛的干預和領導，其權力的覆蓋面涉及的個人和組織都必須遵守執行。

（2）公路管理機構是授權性的行政主體

“公路管理機構”概念的系統使用出現在1997年頒布的《公路法》中。其中，用“交通主管部門”取代了之前的法律法規中所謂“公路主管部門”的概念。這是我國公路立法中關于路政法律關系主體的一大變化。行政授權實際是將一部分行政權力分散由某些社會組織承擔，把國家職能向社會轉移。《行政處罰法》第十七條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰?！痹诼氛谭ǖ倪^程中，公路管理機構在法律法規的授權下，以自己的名義行使職權。交通部7號令第四條也規定：“縣級以上人民政府的交通主管部門可以委托依法設置的符合《行政處罰法》第十九條規定的運輸、航空、公路、通信等交通管理機構實施行政處罰”。

（二）路政主體法律地位的具體體現

路政主體的法律地位的實現，依賴于對其職權和職責的明確，界定其行使權利的范圍不僅有助于路政主體有效的行使自己的權利，也有助于相對人維護自身的合法權益。

路政管理的核心任務是保護路產，維護路權，維持秩序以及保護公路社會關系中各方面的合法權益?；诖?，路政主體的行政職權主要有路政規范權、路政許可權、路政命令權、路政復議權、路政強制權、路政處罰權等幾個方面。路政主體的這些行政職權貫穿與公路的規劃、建設、養護、經營、使用、管理等各個領域。路政主體必須依法行使職權，遵守權限的規定。法定的職權得不到履行、法定外的職權得以履行，或者超越法定的權限范圍履行職權，都會造成路政主體的失職、越權或者權利的濫用。

三、路政主體法律地位構建的學理思考

（一）行政效益原則的要求

行政效益原則要求行政主體在實施行政活動時應以最小的投入與成本來獲得最大的收益。行政主體的行政行為在實體合法與程序正當的前提下，應盡可能以最小的投入，獲得有益于社會的最大的行政產出，做到高效率，高質量。明確路政主體的法律地位，有利于分清不同場合時的不同的法律身份，也有利于路政主體分清自身不同類型的權利義務，提高路政管理的效率。在路政管理活動中，路政主體必須依法定的職權對相對人實施管理；作為被監督主體，路政主體必須接受各個監督主體的監督；以行政相對人的身份參與行政法律關系時，不能行使國家行政權，要接受行政主體的管理。路政主體只有明確自身的不同身份，才能在路政管理過程中因地制宜、因時制宜，提高路政管理的效率。

（二）法治國家建設的基本要求

依法治國是社會主義民主政治的基本要求。十七大報告就對全面落實這一基本方略進行了部署 要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。

法治公路， 是依法行政的基本要求，是宏觀上治理公路的戰略性思路與手段，作為路政主體，必須“在公路行業中依法行政， 其基本內涵是路政法律關系主體在公路的規劃、建設、養護、經營、使用和管理的各種行政社會關系中， 均須以相應的法律規范來調整。對于路政主體而言， 在依法行使公路行政權的同時， 必須承擔相應的法律義務”。[9]

法治公路要求路政主體在路政管理過程中依法行政。具體表現為要求其作為被申請人參加行政復議，作為被告參加行政訴訟，作為賠償義務機關予以行政賠償，并承擔行政復議決定及行政判決的后果。因此，只有明確路政主體的法律地位，才能真正做到依法行政，有效保護相對人的合法權益。

參考文獻

[1]袁曙宏等，行政法律關系研究[M]北京：中國法制出版社 ，1999

[2]張正釗主編，行政法與行政訴訟法（第二版）[M]北京：中國人民大學出版社，2004

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[4]臧燕，劉權，完善我國行政主體理論的構想[J]法制與社會，2007（2）

[5]雷孟林， 賀宏斌，公路交通法學[M]北京：人民交通出版社，1998

[6]孔令媛，論行業組織的行政主體定位[J]法學論叢，2007（9）

[7]袁曙宏等《行政法律關系研究》[M]北京：中國法制出版社 ，1999：83頁

[8]張正釗主編《行政法與行政訴訟法（第二版）》[M]北京：中國人民大學出版社，2004：39頁

[9]賀宏斌，法治公路的規律、支柱及其對策研究[J]長安大學學報(社會科學版)，2002(3)