關于全省經濟鑒證類社會中介機構執業情況的調查報告

甘肅省人大常委會財經辦公室

當前，甘肅社會中介行業發展既面臨著社會服務需求不斷擴大，加速發展的空間越來越廣大的有利時機，也存在著體制不順、自身競爭力不強等多種制約因素，可謂有喜有憂。根據甘肅省人大財經委員會2008年工作安排，省人大常委會財經辦公室對全省經濟鑒證類社會中介機構的執業情況進行了專題調研。調研組先后聽取了省財政廳、省審計廳、省建設廳、省國土資源廳、省工商局等有關部門和省注冊會計師協會、省資產評估協會、省土地估價師協會、省建設工程造價管理總站等行業協會的情況介紹，并與甘肅立信等6家會計師事務所和資產評估機構、甘肅方家等6家房地產評估、土地評估和工程造價咨詢機構進行了座談。省人大常委會財經辦的調研報告，引起省政府和有關部門的高度重視。

一、全省經濟鑒證類社會中介機構的基本情況

全省經濟鑒證類社會中介機構是隨著改革開放和我國社會主義市場經濟體制的建立和完善而逐步發展起來的，主要包括獨立審計機構即會計師事務所和資產、土地、房產、工程等評估機構。經濟鑒證類社會中介機構作為獨立于政府之外的社會中介組織，是聯系政府、企業、公眾之間的橋梁和紐帶，在政府和社會之間以及市場主體之間發揮著重要的服務和傳導作用。近年來，隨著經濟社會事業的快速發展，全省經濟鑒證類中介行業取得了長足發展，執業隊伍不斷壯大，執業范圍不斷拓展，執業質量不斷提高，影響力逐步增強。目前，全省共有會計師事務所123家，執業注冊會計師863人，資產評估機構58家（其中：專營資產評估業務的機構18家，兼營資產評估業務的會計師事務所40家），執業注冊資產評估師279人，2007年業務收入10752萬元；有房地產估價機構44家，注冊房地產估價師219人；有工程造價咨詢機構114家，執業造價工程師850人，年完成編審工程造價約160億元；有土地評估機構6家（其中：在全國和全省范圍內有執業資格的各1家），執業土地估價師40人。經濟鑒證類社會中介機構的發展及其作用的正確發揮，已成為促進市場經濟發育成長不可或缺的重要內容。

二、存在的主要問題

由于長期以來相關法律制度不健全、政府監管客觀上一時難以同步跟進、社會誠信意識普遍較差等原因，全省經濟鑒證類社會中介機構在發展中還存在一些不容忽視的問題。

（一）法律制度不健全，政策標準不統一

立法滯后，法律體系不健全，配套制度不完善，是影響經濟鑒證類社會中介機構健康有序發展的重要原因。目前，直接規范經濟鑒證類社會中介機構的法律只有1993年第八屆全國人大常委會通過的《注冊會計師法》。隨著經濟和社會事業的發展，《注冊會計師法》在實踐中已經有許多不適應的地方，需要及時修改。但是，這部法律的修訂至今仍未提到議事日程上來。《資產評估法》經過多年醞釀目前仍在起草論證當中，資產評估行業沒有一個統一的法律來規范。資產評估中介機構的資質認定、執業行為和監督管理大部分是靠部門的規章或政策文件來規范，導致條塊分割，政出多門，資質認定條件不統一，工作范圍交叉，工作標準不一致。

（二）政府監管職能不到位，行業協會工作不規范

政府監管不到位，行業協會工作不規范是影響經濟鑒證類社會中介行業健康有序發展的又一個重要原因。主要表現在：一是各級政府對經濟鑒證類社會中介機構的監管基本上停留在資質資格的認定和年檢上，既缺乏對經濟鑒證類社會中介行業發展的統一規劃和具體的支持引導措施，也沒有對中介機構執業行為和執業質量進行監管的具體制度。二是有的行政職能部門利用行政手段干預經濟鑒證類社會中介機構依法開展業務，實行行業保護，指定或變相指定中介機構的具體業務。三是全省經濟鑒證類社會中介行業的收費目前還執行1996年制定的較低標準，造成中介機構在執業過程中為降低成本而減少工作程序，減少人員數量，影響執業質量。

（三）社會誠信意識差，中介機構執業質量低

一是一些中介機構，不顧職業道德，在執業中不嚴格按照中國注冊會計師執業準則和中國資產評估準則及其他行業準則的要求執業，審計、評估業務不按程序辦理，獲取的審計證據不夠充分、適當，不足以支持審計結論，導致發表的審計報告意見不恰當，資產評估時漏評或估值不準確，出現執業質量問題。有的中介機構甚至搞虛假審計和評估，出具虛假報告。二是一些企業為了注冊、貸款、改制、上市等，要求中介機構必須按照自己的意愿出具相關的虛假報告。三是有的政府部門出于完成工作指標、出政績、卸包袱等原因，在涉及上市公司包裝、企業破產清算、企業改制、招商引資等事項的審計、評估、驗資業務中，授意或迫使中介機構出具虛假報告。四是各級政府主管部門和行業協會普遍缺乏對中介機構及從業人員的誠信檔案記錄，對中介機構的執業行為缺乏強有力的監督和約束，對中介機構及從業人員違背職業道德和誠信原則的違規行為處罰力度不夠，進一步惡化了誠信環境。五是中介機構風險意識不強，質量意識淡薄。

（四）中介機構規模小、資質低，行業發展不平衡全省社會獨立審計事務和資產評估業務收入從2001年的7428萬元增長到2007年的10752萬元，6年時間僅增長了3324萬元，年均增長7.68%，遠遠低于全省GDP增長速度和財政收入增長速度，全行業的收入不及外省一個大的會計師事務所，規模最大的會計師事務所的年業務收入僅一千多萬元。全省41家房地產估價機構資質為一級的僅有1家，二級的有6家，具有從業資格的房地產評估師僅有219人。在地域分布上，近40%集中在蘭州市，其余各市的中介機構不僅數量少，而且達不到新的核準條件，臨夏和甘南兩個州為空白。全省真正意義上的土地評估中介機構僅有6家，5家在蘭州市，執業土地估價師只有40人。其中，在全國和全省范圍內有執業資格的各1家。其他絕大部分市縣土地評估機構還是隸屬于市縣土地行政管理部門的事業單位，沒有與行政部門脫鉤。同時，受經濟發展水平和創業環境的影響，全省經濟鑒證類社會中介機構人才流失嚴重，大量的注冊會計師和資產、房產、土地評估師紛紛流向東部發達地區。加之中介機構內部管理人才缺乏，影響了中介機構事業發展，導致我省許多經濟鑒證類中介業務流入省外中介機構。

三、幾點建議

（一）加強規劃和指導，支持經濟鑒證類中介行業發展

經濟鑒證類社會中介行業是規范成熟的市場經濟有序健康發展不可缺少的重要組成部分，各級政府應當高度重視，加強規劃指導，采取更加有力的政策措施，營造良好的市場環境，支持經濟鑒證類社會中介行業健康發展。要根據我省經濟社會發展的實際，借鑒其他省市區的做法，制訂鼓勵、支持、規范經濟鑒證類社會中介行業發展的具體政策措施，規范市場準入條件，適當提高經濟鑒證類中介機構執業的收費標準。要引導和推進經濟鑒證類社會中介機構在自愿的前提下，實行行業內的聯合與重組，淘汰一批規模小、執業水平低、抗風險能力差的執業機構，扶持一批信譽較高、服務質量好的中介機構上規模、上檔次、上水平，逐步縮小與發達省份中介機構的差距。政府有關部門及行業協會要高度重視對注冊會計師、資產評估師、房地產評估師、工程造價師及各類復合型人才的培養力度，為他們的學習提高創造條件，進而形成吸引人才、留住人才、人盡其才、才盡其用的良好環境。通過一系列措施，扶持經濟鑒證類社會中介行業做大做強，為我省經濟社會發展發揮積極的作用。

（二）加強法制建設，完善法律體系

要加快制定和修改有關法律法規，完善有關規章制度，盡快形成一套完整的包括法律法規和規章政策在內的法律政策體系。一是通過適當的途徑建議國家盡快修訂《注冊會計師法》，規范注冊會計師行業的執業行為和監督管理，促進注冊會計師行業的健康發展。二是加快和推動資產評估法的立法進程，通過資產評估法解決評估行業條塊分割、行業壟斷和執業資格多頭管理的問題，真正把資產評估行業納入法制化管理軌道。三是對政府及其部門現有的規范中介行業的規章制度和其他規范性文件進行清理，凡不利于行業發展和規范管理的及時予以修訂和完善。四是加強調查研究，對目前在管理中形成的一些成熟經驗和定型做法，在國家法律不能及時出臺的情況下，結合我省實際，出臺相關地方性法規或政府規章，依法規范政府的監管行為和中介機構的執業行為。

（三）轉變政府職能，依法加強監管

各級政府要進一步轉變職能，依法加強對經濟鑒證類社會中介機構執業情況的監督管理，嚴厲打擊各種違法亂紀、干擾市場秩序、侵害行業利益的行為。一是政府及有關部門要堅持依法行政，不得超越法律、法規的規定制定執業資質和業務標準，不得用行政手段干預中介機構依法開展業務，不得設置行政區域、行業或部門的執業限制，努力創造公平的競爭環境。二是各行政主管部門要加強協調配合、相互支持、形成合力，建立順暢高效的行政監管機制，做到既嚴格執行法規政策，又充分發揮導向、規范作用，特別是在實施對行業的監督檢查中，要各司其職、加強溝通、提高效率，杜絕多頭監管、重復檢查和重復處罰等問題。三是要加大懲處力度，對中介機構違規操作、弄虛作假的行為依法給予處罰，對故意出具虛假報告、吊銷執業資格的中介機構的從業人員，實行市場禁入。對為中介機構或執業人員提供虛假信息、資料，要求中介機構或執業人員出具虛假驗資報告、評估報告、證明文件及其他文件，或采取欺詐、脅迫、賄賂、串通等非法手段，威脅執業人員的委托人及相關責任人，要依法依紀追究責任。

（四）強化行業自律，規范行業協會職責

行業協會是實施行業自律管理的主體，要認真履行服務、監督、管理和協調的職能。一是要嚴格界定行業協會和政府主管部門的職責，防止行業協會變為政府的職能部門，使其真正成為中介行業的自律組織。二是要根據行業的特點，建立與市場經濟和行業發展相適應的行業自律管理機制，健全和完善行業自律監管體系，保障中介機構依法自主經營。幫助和促進中介機構建立健全內部管理制度，提高執業質量和誠信水平。三是要盡快制定執業規范，通過建立行業內部價格協調機制，制止中介機構之間的不正當競爭行為，保護公平競爭。對制造不正當競爭、利用行政權力介入中介業務、擾亂中介市場的行為，行業協會要依法予以懲戒。四是要盡快建立經濟鑒證類社會中介機構及從業人員誠信檔案制度，記錄中介機構在經營過程中的信譽，評估執業機構的信用，并公開相關信息，以便全社會對中介機構及從業人員進行有效監督。五是要全面了解行業內各種情況和信息，構建行業信息平臺，為會員提供信息服務，實現資源共享。

（五）堅持誠實守信，提高執業質量

堅持誠實守信，提高執業質量是經濟鑒證類社會中介機構生存和發展的基礎。一是經濟鑒證類社會中介機構要遵循誠實信用、公平競爭的原則，以誠信為本，以操守為重，自覺遵守職業道德，增強自律意識，提供真實、準確的信息，不做假賬，不出假證，抵制各種違規違紀行為，樹立良好的職業形象。二是要按照法律、法規和有關規定，遵守審計準則、評估準則，建立和完善內部質量控制機制，嚴格執業質量審核制度，確保執業質量達到專業標準，努力降低風險，杜絕出具虛假驗資、評估、鑒證報告等嚴重擾亂市場秩序的不法行為。三是要加強中介機構內部管理，完善科學合理的用人、分配制度，形成有效的激勵和約束機制。對不符合要求的從業人員要及時調整，不斷提高執業人員的職業道德和執業素質。