中國政府官員問責制亟須法制化與程序化

楊　帆

2008年的9月真可謂是一個黑色的9月，繼“三鹿毒奶粉”事件后，全國各地相繼爆發了一系列的特大事故，隨后，在政府高層領導中刮起了一陣強烈的行政官員問責風暴。 一時間，官員問責制引發社會各界的廣泛討論。為加強政府官員的責任心、整肅吏治，維護社會生產、生活的安全，筆者認為我們應該以此為契機，正視中國官員問責制的不足，加強對我國官員問責制的制度化建設。

一、官員問責制的含義

官員問責制是指官員出現失職、瀆職并造成不良后果或損失，該官員就會立即公開道歉，甚至辭職，情節嚴重的，還將導致其上司公開道歉或辭職。在西方發達國家，問責制是一種追究公職官員責任的最基本、最常用的制度，也是公共行政的一種有效治理方式,具有一定的普遍性。西方發達國家的官員問責體系由立法機關、行政機關、司法機關、政黨、利益集團、新聞輿論和公眾等多個主體組成,問責的形式包括政治問責、行政問責、法律問責和道德問責等幾個方面, 其中主要的是政治問責。一般而言，政府官員的責任包含以下四個方面：道德責任、行政責任、政治責任、法律責任，但官員問責制主要是從政治和道義的層面，對領導干部在某個問題或事件中應負的責任，進行紀律追究和法律追究。

關于“官員問責制”的理論來源,學術界對此進行了多方面的探索。歸納起來有以下幾種學說：1.源于孟德斯鳩的理論。根據是孟德斯鳩在其1748年的著作《論法的精神》中指出：建立一個不同于專制政體的溫和政體的必要條件是要把政府的活動劃分成若干個獨立的職能,并把這些職能分給不同的機構去承擔。這種對政治權力的分解,其結果就是形成一個相互制衡的民主政體。有了這樣一個相互監督和制衡的良性循環體制,問責制政府的建立才有了依托,問責制的實施才有了保障。2.源于委托—代理理論。根據經濟學、社會學、公共管理和政治學等學科領域所廣泛應用的委托代理模型（Principal Agent Model），公民將公共權力委托給政府（在代議制民主制度下表現為公民把權力委托給民選的政治家并由他們來組成政府），公民在向政府委托授權的同時,也規定了政府應負的責任。政府的責任源自于公民的授權,作為代表政府各級部門行使職能和權力的各級政府官員,尤其是各部門的領導者在履行職責和行使權力時必須對人民負責。3.源于權責對等理論。該理論認為，權力即為責任，有多大的權力，就有多大的責任，根據權責對等理論，官員如果沒有很好地履行職責，給民眾的權益造成了損失，就應當承擔相應的責任。4.源于盧梭的政權民授、社會契約論。盧梭在《社會契約論》中指出:“全體公民拿出自己的一部分權利交由一個民選的集團來統一行使,并與之簽訂契約;如不能很好地服務公眾,這個集團將承擔違約的責任——被人民罷免。”[1]

二、近年來中國官員問責制的發展

官員問責制在西方國家已經發展成了一種成熟的制度與經驗，但在中國卻起步較晚。最早使用問責制并引起關注是在2003年的非典時期。2003年前衛生部長張文康、前北京市長孟學農因隱瞞疫情或防治不力而被查處，成為內地首批被這項制度“質問責備”的高官。 隨后，官員問責制在中國進入摸索與實踐階段。2003年12月中共中央公布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中明確寫入了“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內容；2004年4月中共中央批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規定》中對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”和“責令辭職”做出了嚴格規范；2005年4月十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務員法》，首次從法律高度對此進行了再次確定。在中央的強力推動下，自2003年以來不少地方（如長沙、重慶、大連）政府也相繼制定了問責制度，強化了官員的責任意識。如2003年8月，長沙市《行政問責制暫行辦法》頒發，被公認為地方政府問責制度建設的開始。五年以來，中國的官員問責制經歷了一個從無到有、逐漸深入民心的過程，也取得了一定的成效。在此期間，一大批官員因履行職責不當而紛紛離職，如中石油原總經理馬富才、吉林省吉林市原市長剛占標、北京密云縣原縣長張文先后引咎辭職。僅2004年，被撤職、查辦、處分和追究刑事責任的中下層官員，在百人以上。

一方面，我們為官員問責制在中國的生根發芽而拍手叫好，另一方面，我們必須清醒地認識到我們的官員問責制還并不成熟，而且在現實中遇到了很多困難，長效機制沒有形成。歸結起來，其不足主要表現在以下幾個方面：

1.立法層面。關于問責制的立法級別低，且內容和程序極不完善，影響問責效率。從全國來看，我國還沒有一部關于行政問責的統一的法律，地方關于問責制的立法都是一些效力層次很低的規章，許多地方甚至連規章都沒有制定。在現有的關于問責制的法律規定中，立法規定也存在很大的權限，其中最顯著的問題有：（1）問責對象范圍狹窄、不統一。問責對象，即對何人問責，目前還只限于政府部門的主要負責人（即所謂的“一把手”），而對于擔負公共管理職責的其他官員尚未引入問責制。實際上很多事故是由“二把手”、“三把手”或執政黨的“一把手”造成的，最終都由“一把手”承擔責任，顯然不公平。（2）問責事由不明確。我國目前的問責制還僅限于對失職行為特別是重大失誤的責任追究，而對于那些還沒有顯示失誤或者不知有沒有失職的行為卻沒有去“問”。而一些重大安全事故只有在事故或事件引起了中央高層、媒體的關注后，才能促成相關責任人被動辭職，至于那些隱瞞事故者，是不會引咎辭職的。反之，另外一些地方，問責事由卻頗有爭議。如由于錯誤地將政府放假通知中的中秋節寫成“端午節” ，巴中市人民政府辦公室3名干部丟了官[2]。因為錯寫了三個字而被問責，不僅這三個被免職的干部覺得不能接受，社會各界對這一問責事件的看法也各不相同。（3）責任方式不統一。在已經處理的重大責任事故案件中，有的責任人引咎辭職，有的被黨內處分，有的被調離，還有一小部分甚至被追究了刑事責任。問責，問什么責？實踐中的做法不一。（4）問責程序不完善。問責程序包含由誰發動程序、事實的調查、決定的作出、被處理人的申述四個環節。目前，我國的問責程序在立法上是一片空白，實踐中的做法五花八門，極不規范。有的地方由上級黨政機關直接決定某個責任人的責任追究，有的地方由人大決定，但一般而言都沒有一個正式的程序，也沒有給被處理人必要的救濟權利。

2.思想文化層面。官本位、家長本位思想以及注重人情、關系的社會風氣阻礙了問責制的實施。延綿幾千年的官本位、家長本位文化根植于民族心理之中，官本位實質上是對官職、權力的崇拜, 是一種以官為本、官貴民賤的社會群體政治心理。在這種官貴民賤思想的影響下，人們的自主意識和參政意識特別薄弱, 而國家意識和服從意識卻特別強。社會民眾普遍具有依附仆從的政治心理, 其主體意識、權利意識、監督意識缺失[3]。現實生活中有著權大于法、權高于民、權大于責的觀念的大有人在，老百姓對官員的錯誤一般持一種寬容的態度，并沒有想到要去追究權力者的責任。此外，中國社會十分注重人情、關系、面子，幾千年以來，我國社會民眾深受儒家思想的影響。儒家道德哲學以從血緣親情出發，將人情主義作為處理一切社會倫理關系的原則，把血緣親情置于神圣的至上地位，并最終以血緣親情為倫理的歸宿。面子、人情、親情直接影響權力的行使與運作，現代社會，親戚朋友或“熟人”優先原則仍是約定俗成、暢通無阻的，沒有“熟人”關系的人與“有熟人”關系的人就被置于不平等的地位，這是儒家人情主義以血緣關系為原則的“愛有差等”的社會異化和世俗化的典型表現。在問責活動中，官官相衛、集體腐敗、相互包庇使得許多重大的責任事故無法最終問責。

3． 制度層面。當前我國行政體制中權責不清是官員問責制實施過程中的主要障礙之一。由于體制、歷史等原因，各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，比如黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定。在一個單位,是書記負責，還是行政首長負責? 因此，在追究責任時相關部門互相推諉，就會出現集體負責、集體不負責的情況。在這種情況下,即便是“問責”,可到底是什么責任,是領導責任,還是直接責任,或者間接責任、其他責任,有時也很難確定。現實中出現許多“拍腦袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“決策失誤”、“選人失察”等問題,都是“集體討論”、“齊抓共管”的產物,到底追究到哪個人頭上,實在難以判定[4]。此外，在權力的設置上缺乏必要的監督制約措施，權大于法、權力不受制約，使得一些領導人犯了錯誤，除了“頂風作案”或事件引起了社會媒體的關注、老百姓的憤怒以及上級領導人的高度重視外，絕大多數應該問責的事件最終都不了了之。

三、中國官員問責制的改革與出路

自2003年以來,官員問責制越來越清晰地出現在我們的政治與公共生活中,體現出了重要的價值，成為我國政治文明建設、政治體制建設中的一個亮點。它不僅僅是針對官員失職的一種制度設計,更是建設法治政府、責任政府,推動政治文明的重要一步。從民主價值角度看，問責制有利于推動政治文明進程。問責制強調了人民主權、權力監督和制約等民主價值，有利于深化我國政治體制改革。從公共行政角度看，問責制有利于轉變政府職能，建立責任政府。從官員個體角度看，問責制有助于官員提升自身素質，規范自身行為。從行政文化角度看，問責制有助于打破傳統的為官之道，構建新的行政文化。在黨政建設方面，官員問責制是加強黨風廉政建設、從源頭反腐敗的制度保障。最后，隨著國際交流與合作的進一步深入，官員問責制也是加快行政國際化，與國際慣例接軌的需要[5]。 2008年3月召開的十一屆全國人民代表大會第一次會議產生了新一屆中央人民政府，隨后，國務院第一次全體會議通過了《國務院工作規則》。新規則明確提出，國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度，并明確問責范圍，規范問責程序，嚴格責任追究，提高政府執行力和公信力。這是行政問責制第一次寫進《國務院工作規則》，顯示了國家對官員問責制建設的重視。

如何完善我國的官員問責制，使其發揮應有的作用，筆者認為，我們必須充分考慮中國的實際情況，并借鑒西方發達國家成熟的經驗。當前，應從以下幾個方面著手：

1. 轉換觀念，強化官員權責對等、服務民眾的意識，構建與官員問責制相適應的新型的政治文化。就政府而言，應建設服務型政府。在十屆全國人大三次會議《政府工作報告》中，溫家寶同志提出：“努力建設服務型政府”。所謂服務型政府，就是創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協調配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。就官員而言，應該根除傳統的觀念，實現從“官”到“仆”、從“權”到“責”的轉變。毛澤東同志曾經指出，我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務員。由此可見，干部是人民的公仆。所有官員必須先轉變“官”念，端正態度，正確處理主仆關系，放下“官”架子，實現由“官”到“仆”角色的回歸，官員手中的權力是人民給的，只能用來為人民服務。權與責密不可分，有權力就意味著要擔責任，權力越大，責任越大。因此，要建設服務型政府，必須轉變權責觀念，增強責任意識，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。此外，民主社會還必須提高民眾參與社會政治生活的熱情，引導公民正確地認識自身的權利和自由, 提高公民的政治文化素質，從“官”、“民”兩個角度出發，構建民主、自由的問責氛圍。

2. 加強官員問責制的法制化、程序化建設。官員問責制的法制化、程序化是發揮官員問責制長效機制的關鍵。依法治國、依法行政作為一項基本國策，2004年被寫進了中國憲法。要建立健全官員問責制度,不能依據領導人的意志,也不能僅憑簡單的行政文件或臨時性的行政決策、低效力的法律來實施,必須有明確的、充分的法律依據來確定官員需要承擔的責任。迄今為止,一些地方被追究責任的官員, 無論是被免職的, 還是引咎辭職的, 大都是在行政層面進行的, 而不是依據專門的問責法律。這些做法顯然已經不符合中國建設法治國家的需要。基于此，筆者認為，首先，提高立法層次，制定一部全國統一的、專門的“行政官員問責法”。目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。這三種規范性文件中只有《公務員法》屬于真正意義上的法律，其他兩種規范文件雖有一定的約束力，但只能算是執政黨的內部紀律規范。即使是《公務員法》，其中關于問責制度的規定也過于簡單，不便于操作。其次，在內容設計上，應包含：問責主體、問責事由、問責對象、問責方式、問責程序、問責對象的救濟權利。需要指出的是，在設計我國的問責制度時，除了可以借鑒西方發達國家成熟的做法外，更應該立足于中國的國情，充分發揮紀委、人大、監察部門、信訪部門的作用。“行政官員問責法”的頒布有助于統一問責尺度，明確問責依據，強化官員的責任心。

3. 構建成熟的官員問責制配套保障體制。官員問責制的建設是一項系統工程，除了應頒布《行政官員問責法》以外，還必須建立相應的配套制度。（1）在權力的設置上，應明確各級主體的職責，權力主體之間分工負責、相互制約。科學的問責制的前提是在各級政府之間、政府的各個職能部門之間、黨政機關之間有著明確、合理、嚴格的職責分工,并以憲法和法律的形式加以確定,即所謂的職、權、責法定，防止在問責過程中出現以黨代政、以黨紀代替法律、以行政命令代替司法程序、以領導意志代替科學的決策的現象。（2）深化人事制度的改革。官員問責制的實施對于干部人事制度的改革具有重要的作用,而干部人事制度改革的深入又能進一步加快問責制建設的進程。改革開放30年來，我國的干部人事制度改革取得了很大的成績，尤其突出的是在領導干部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。以官員問責制的建立為契機，在官員的選任、晉升方面，實行嚴格的考核制度，官員的任職失誤必須記入檔案，成為考核的一個關鍵依據。通過對領導干部失職失誤行為的問責，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，有作為者上臺，形成“能者上，庸者下”的用人機制，實現黨政干部選拔與任用的程序的公正。（3）建立多元化的行政監督機制。政務信息公開，保障老百姓的知情權是建立多元化的監督機制的前提。自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》規定，四類政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。陽光是最好的反腐劑，要保證公權力的行使合法、合理離不開對權力的監督。我國已經形成了包含國家權力機關、司法機關、行政機關、社會團體、社會輿論和公民在內比較完備的監督體系，但在實踐中這些監督方式都顯得軟弱無力，沒有發揮應有的作用。為進一步強化和完善行政監督體制,必須整合各個監督主體的力量，增強行政監督的獨立性、公開性、權威性,實現行政監督的法治化、程序化，拓寬渠道，充分發揮來自行政體系外部的司法監督、群眾監督、輿論監督、人大監督等等異體監督作用。

注釋：

[1]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年出版，第125頁。

[2]http://www.sina.com.cn，2008年9月10日。

[3]朱衛兵：《加強與政府官員問責制相適應的政治文化建設》，載《云南行政學院學報》2007年第6期。

[4]肖光榮：《近年來國內政府官員問責制研究的回顧與思考》，載《政治學研究》2007年第3期。

[5]李自立、李曉燕：《關于行政官員問責制的三個問題》載《黨政論壇》2006年第3期。

（作者系廣東外語外貿大學法學院副教授）