農民：三十年的得與失

于建嶸

把農民的土地還給農民

農民得到了經營自主權，生產積極性被調動起來，農村經濟快速發展，解決了溫飽問題；但是土地并沒有真正成為農民的財產，在多種制度因素的作用下，失地農民已成為嚴重的社會問題。

1978年春天，安徽省一些貧困地區的農民迫于生存壓力，自發地沖破了公社體制下的“一大二公”，實行包產到戶等承包制。到1981年底，全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。這不但克服了集體經濟中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端，而且通過勞動組織、計酬方法等環節，帶動了生產關系的部分調整，糾正了長期存在的管理過分集中、經營方式過于單一的缺點，促進了生產力的提高，使農村經濟有了前所未有的發展，農民生活有了極大的改善，基本解決了溫飽問題。

但家庭聯產承包責任制在本質上只是一種土地經營方式，農民并沒有真正得到土地所有權，國家才是農村土地的終極所有者。國家壟斷了土地的一級市場，所有土地的轉讓都要先由國家低價征用變為國有，然后按市場價出售。這種帶有強制性、壟斷性的行政式的征地辦法把農民排斥在土地增值收益分配體系之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等商談價格，而強勢階層則可以不受約束地侵吞農民的土地權益，使一些農民成為無地、無業、無社會保障的“三無”人員。

如何讓農民真正擁有自己的土地和房屋并享受到土地增殖的收益，不只是一個經濟問題，更關乎農民作為公民的基本權利。如果不能解決這個問題，就不可能真正解決中國的農民問題。為此，首先要從法律上把農民的土地還給農民，然后才考慮用市場手段來解決農地征用問題，探索建立農地直接入市交易等制度。

“漂移的社會”亟需改變戶籍制

農民得到了自由流動權，進城務工，為經濟發展作出了巨大貢獻，同時也改變了自己的生活狀況。但這些進城務工人員雖然生活和工作在城市，經濟資源、社會關系等卻都扎根在農村，是相對于城市居民的“二等公民”。

改革開放后，農民獲得了基本的自由流動權。2006年末,農村常住人口中勞動力總資源5.3億,外出務工人員1.3億。中國1/10的人口是農民工，這就使我們的城鄉二元結構超越了地域意義，出現了具有獨立結構和文化意義的“漂移的社會”。

這些離開農村的進城務工人員，不僅在就業方面受到各種歧視、基本上享受不到城市政府提供的公共服務，而且很難沖破現實的制度性障礙而改變“農村人口”這一社會身份，只能成為漂移在農村和城市之間的“農民工”。解決這些問題，不能只寄望于“當地領導者的政治覺悟和良知”，不能只從地方政府和城市居民的利益出發，還要從農民工的利益出發，建立真正有利于農村剩余勞動力轉移的制度規則，并使之具有必要的剛性和可操作性：

第一，改變城市本位主義，要從公民權利平等的角度審視有關農民工的基本制度。首先要檢討和改革的是實行了50年的、限制農民流動的戶籍登記和管理制度，從公民權的高度看待農民的遷徙自由，讓那些愿意成為城市居民的進城務工人員改變“農民工”這一社會身份，并享有政府為城市居民提供的全部公共服務。

第二，消除地方保護主義。保障農民享受國民教育的權利、提請勞動爭議的權利，清除限制農民工就業的地方性歧視政策，建立農民工工資支付保障制度等。

第三，改變國家全能主義，培育農民工維護自身權益的能力。這就要開放社會組織，讓農民工有自己的利益組織和代表。當農民工有能力保護自己的基本權益，就可以在一定程度上制約處于強勢的資本所有者和公共權力掌握者的侵權行為，使社會上各種力量相對均衡。

農民自己的利益組織在哪里

農民得到了社區自治權，農村社區民主建設有所發展，農民經受了民主選舉的訓練。但農民并沒有真正成為獨立的政治利益主體，還不能建立自己的利益代表組織。

改革開放以來，農民獲得了村民自治權，9億農民經歷了“民主訓練”。 村民自治作為中國農村社會向現代社會轉變的制度形式，本質上是以市場經濟為基礎，以整合新時期中國農村利益結構和權威結構為目標，按民主理念所設計的具有現代意義的鄉村治理模式。它標志著鄉村組織政治化的展開，將為中國社會民主化建設奠定基礎、積累經驗。

然而，目前的村民自治還存在許多問題。其中不僅有農村政權機構、政治機構與自治機構的關系問題，也有農村干部的尋租問題，村民自治的實施過程中更存在著大量的非規范行為。這些問題的存在，極大地影響了鄉政村治制度的績效。特別需要指出的是，村民自治只是一種社區自治，它不能解決農民與國家的關系，更不能真正成為農民利益的政治代表。在這種意義上可以說，農民仍然沒有獲得建立自己利益代表組織的權利，農會等農民組織仍是禁區。沒有農民自己的利益組織，農民的利益不可能獲得很好的表達。

免征農業稅，農民依然處于弱勢地位

農民免交農業稅，在一定程度上縮小了與其他社會階層的收入差距，增強了農村發展的后勁。但農民和農業在市場經濟中的弱勢地位并未得到根本改善。

建國初，政府開始在廣大農村地區征收農業稅。1983年始，除農業稅外決定開征農林特產農業稅。2004年政府開始實行減征或免征農業稅的惠農政策。2006年1月1日起正式廢止農業稅條例。可以說，取消農業稅,是繼土地改革、農村土地聯產承包責任制、農村稅費改革后的又一次革命,也是改革農村生產關系的一項重大舉措。取消農業稅，減輕了農民負擔,增加了農民收入，農民把上交農業稅的資金投資到種植、養殖等方面,其利益相應增加,增強了農村發展的后勁。

然而，取消農業稅并沒有從根本上改變農民和農業在市場經濟中的弱勢地位。這不僅表現在農業產品與其他產品的競爭上，還表現在本國農業產品與其他國家的產品的競爭上，更表現在農民受不規范的市場行為的侵害。因此，政府要從各個方面扶持本國農業，還要加大執法力度，嚴格控制農資價格,杜絕坑農、害農的現象。同時，由于農業稅的取消，會在一定程度上影響地方基層政權的運作基礎和運作方式。受各種利益的驅動，農民負擔仍然會在相當長的歷史時期內存在，這需要積極探索如何建立減輕農民負擔的長效機制。

（作者系中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心主任、教授）