強制召回之真假命題

岳　珊

強制召回不是一個新話題，所謂明年實施強制召回就因而成了個虛假命題。

汽車強制召回這一話題在中國汽車領域和媒體之間已經熱議了很長時間。正在人們日益淡忘的時候，一則新聞又引起了軒然大波：相關部門草擬的《缺陷產品召回管理條例(草案)》已經報國務院有關部門，預計明年實施。

所謂強制召回在國際上一種普遍的定義是指，一國的消費者保護方面的法律對產品召回進行詳細規定，包括制造商必須承擔的成本，必須強制召回的條件以及未召回的處罰。作為部門規章的《缺陷汽車產品召回管理規定》盡管效力等級偏低，但從行政管理角度上，對汽車產品的制造商、銷售商、租賃商和修理商還是有一定約束力的。但是，《缺陷汽車產品召回管理規定》存在眾多先天不足，在實施過程中出現了種種問題。

首先，《缺陷汽車產品召回管理規定》作為部門規章，效力等級偏低，這不僅限制了其規定對汽車產品的制造商、銷售商、租賃商和修理商的約束力，而且使得其站在《產品質量法》和《消費者保護法》國家立法面前顯得有些蒼白。所以專家多次建議修改產品質量法的有關規定，將召回制度寫人法律。但是顯然人大立法的速度是無法滿足人們對召回制度的急切渴望的。這就導致了《缺陷汽車產品召回管理規定》的難堪，導致了強制召回威懾力不夠，成了一把失去鋒芒的鈍劍。

盡管針對這點新擬定的行政法規提高了立法的級別，以及相應的行政處罰的力度，將拒不召回的處罰從1—3萬提高到了10萬元，并寫明在符合有關產品質量的法律對刑事責任的規定時，適用刑事責任。但兩部現存的法律中并沒有召回制度，如何適用呢，特別對41條的理解，是否需要特別說明，這些問題尚有疑問。據說相關的產品責任法也在起草中，并于明年計劃出臺。新法具體如何與現有法律制度進行銜接，還有待進一步考察。

其次，由于《缺陷汽車產品召回管理規定》是幾個相關部門聯手制定的部門規章，其所規定的召回框架就總顯得帶有臨時性的味道。其中“配合”、“監督”等模糊字眼，使得主管部門很有些舉劍獨舞的架勢。

與之相比草擬的《缺陷產品召回管理條例》就顯得正規了很多。除了將主管權利下放到地方，形成一個有層次的管理系統之外，還將地方政府納入了召回的管理體制當中。熟悉中國的人，都很清楚這一規定的分量及其帶來的積極作用。

再次，《缺陷汽車產品召回管理規定》過多地依賴制造商的自覺性，這一點多次體現在其所制定的召回程序當中。

缺陷的調查由制造商啟動。信息盡管來自各方，但對那些情況采取調查全權取決于制造商的自覺和洞察力上。顯然制造商不會對所有可能存在缺陷的信息進行調查，但什么情況下啟動調查，損害已經造成還是造成損害的危險達到一定的概率，這些完全由制造商決定。此外，什么情況下決定主動召回仍然主要由制造商決定。而制造商只有在管理部門通知調查的情況下，才有義務將確認不存在缺陷的理由進行解釋。盡管規定了租賃商、銷售商、修理商有義務在向制造商報告的同時需要向主管部門匯報，但顯而易見，1000—5000元的罰款，這種匯報發生的動力幾乎沒有。召回程序過多地依賴制造商，直接的結果就是強制召回形同虛設，徹底成了一把隱形的劍。

新的《缺陷產品召回管理條例》對召回程序作了新的規定。未具體規定缺陷信息的來源，取而代之的是清晰的調查啟動原因。當這些原因出現時，生產商、地方質檢部門、國務院質檢部門有義務啟動調查。違反義務則需承擔相應的刑事及行政責任。此外，還規定，生產商應調查而未調查，或調查后確認沒有缺陷時，地方質檢部門有義務開展調查。如果地方質檢部門或生產商自己確認存在缺陷，生產商需立即執行主動召回。否則，責令召回將啟動。盡管制度設計上仍有缺陷，操作上仍需細化。但加強了質檢部門在召回流程中的主動性和涉入程度。

在《缺陷汽車產品召回管理規定》上述先天缺陷面前，實際操作中的種種問題就不足為奇了。

截至今年12月18日，我國共召回汽車150多次，涉及車輛約174萬輛。而之相對應地卻是，汽車質量投訴也呈上升的現象。主動召回頻頻發生，消費者的投訴并未減少。到底是由于急速擴張導致汽車質量下降?還是廠家以作秀替代責任，另有所圖?一邊是車主抱怨汽車召回不過是廠家的一場“責任心”秀，真正有缺陷的產品根本沒有得到召回。而另一邊廠家連連報屈，聲稱召回成本跟風險并沒有直接關系，且凡召回都有成本，按照國際同比價格估算，平均每輛車的召回成本至少在人民幣1萬元左右。怎么會有人拿這么大筆錢去作秀呢?

擬出臺的行政法規雖然有些改善，但其孤軍也很難完全改變這一局面。制度的健全還有待進一步提高。對比一下汽車大國美國的產品召回制度，其健全的體系很值得借鑒。根據美國的有關召回的立法，生產商、進口商、批發商和零售商在掌握產品有可能存在缺陷或不符合有關標準時，24小時內向行政機關報告。此外對產品死亡或重傷的案件，達到標準后，30日內向行政機關報告。報告的法律后果并不必然意味著產品具有引發嚴重危害的風險，也不意味著企業必須采取召回措施，行政機關將與企業合作進行評估。

此外，美國的檢驗從一開始就是行政機構與生產商一同進行的，大大降低了企業的道德風險，避免了對企業自覺性的過度依賴，部分增強了老百姓對鑒定的信心。當然，這又提高了對行政機關廉潔性的要求，但這不是召回制度涉及的問題。

強制召回不是一個新話題，所謂明年實施強制召回就因而成了個虛假命題。新法律及法規的出臺固然是件好事，但絕對不是要創設一個制度，相反地，是要改進一個制度，完善一個制度，讓懸在制造商頭上的那把劍重新鋒利，不再隱性。這才是召回制度的嶄新命題。