論行政賠償中的行政法律責任

楊尚東 曹海青 袁 田

一、中國行政賠償制度的歷史發展及其現狀

在古代，中國政府與西方國家政府一樣，不會為其任何侵犯老百姓的行為承擔行政法律責任。雖然中國歷代封建王朝均設有監察機構，以“掌律令、察冤獄”。但是這只對加強封建法制有一定積極意義，不涉及國家責任。封建法律沒有任何對被侵害人給予行政賠償的規定。有時被侵害人會得到皇帝或官吏的一點賞賜，但這只是出于封建帝王的慈悲或其他目的，而并沒有成為被侵害人的法定權利。這與現代意義上的行政賠償制度是兩回事。

1912年孫中山領導的中華民國宣告成立，標志著封建制度的滅亡和民主共和制度的誕生。在隨之而來的國民黨政府雖然在憲法和有關法律中的行政賠償作了一些規定，但并沒有施行多久就隨著國民政府退居臺灣而消亡。可是，不可否認民國政府在行政賠償方面規定第一次在中國確立了行政機關需為其行為負責的原則。

1949年中華人民共和國成立后，我國政府曾就行政賠償問題制定過一些政策和法規。1954年憲法則第一次明確規定：“由于國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利。”但是1957年以后，由于受“左”的路線的影響，特別是在“文革”期間，我國的整個法制建設遭到破壞，國家行政賠償制度被否定。第二部憲法，即《七五憲法》，完全沒有規定國家行政賠償制度；第三部憲法，即《七八憲法》，該法雖在“文革”以后頒布，但也沒有涉及這方面的內容。直到十一屆三中全會以后。國家進行撥亂反正，逐步恢復和發展民主與法制，人們才又重新關注國家行政賠償問題。1982年憲法即現行憲法，再次重申了國家行政賠償的原則。為具體落實憲法的這一精神，隨后頒布的《民法通則》、《治安管理處罰條理》、《海關法》等法律都涉及到了有關國家行政賠償問題。但由于這些法律規定僅是原則性的確定了公民對國家侵權的賠償請求權，而對賠償范圍、賠償義務機關、賠償程序等重要問題沒有規定。其結果只能是被侵權人的賠償請求權很難真正的實現。1989年4月通過的《中華人民共和國行政訴訟法》對于建立我國國家賠償制度具有特別重大的意義，因為它具體規定了行政機關的侵權賠償責任，對行政賠償責任的主體、承擔賠償責任的條件、賠償義務機關、賠償程序等問題都作了比較詳細的規定，這標志著我國的國家賠償制度在立法上已經初具規模。隨后頒布的《國家賠償法》正式標志著我國國家賠償制度的全面建立。雖然，國家賠償制度的全面建立對于公民私權利的保護起到了很好的作用。但隨著行政權力的不斷擴張，國家現行的行政賠償制度已經不能滿足公民保護自己利益的需要。

二、中國行政法律關系責任認定的現狀及其缺陷

首先，我國行政法律關系責任承擔的主體就與西方國家有所不同，我國法律規定國家行政機關與公民都有資格成為行政法律責任的主體。我們暫且不論我國把公民納入行政法律責任主體在學理上的利與弊。僅僅從實踐上來看，我們的行政機關總是習慣于把行政責任建立在行政相對人過錯上，從而減輕甚至免除自身應負的行政責任。在房屋搬遷的案件中，這一點表現的尤為明顯。原本行政機關是受巨大的商業利益的驅動而強行的去搬遷房屋，但是在損害了公民合法權益追究行政法律責任時，行政機關總會千方百計的找行政相對人的過錯來推脫自己的責任。要么以公共利益的需要而搬遷戶不配合為借口或怪責搬遷戶在得到了合理的賠償以后故意為難行政機關，反正行政機關是在“無路可走”的情況下才選擇了采取“極端”行為。可這樣的狀況符合我國的國情嗎?我們都知道，我國行政機關的權力過于強大。老百姓除非是在萬般無奈的情況下，一般不會去對抗行政權力。因此，筆者認為在行政法律責任主體的認定上應充分考慮我國的國情。從保護行政相對人權益的角度出發，學習西方國家的經驗明確的確立行政機關在行政法律責任承擔中的主體地位，公民的責任則不歸入行政責任中。

其次，行政機關承擔行政責任的范圍比較狹小。現階段我國的法律規定行政機關只是對自己的具體行政行為侵犯了行政相對人的人身權和財產權才承擔行政責任并進行行政賠償，對于其他情形行政機關則可以不承擔應有的責任。這一規定的局限性表現在兩方面：①行政機關只是對于自己的具體行政行為負責，可這忽略了大量的抽象行政行為和行政指導行為，而這些本應由法律規范的行為卻在我們的立法上出現了“真空”現象。可是，這些行為一旦出現問題，它們的危害性一點也不壓于具體行政行為。②行政機關只是對于人身權和財產權受到的損害，才承擔賠償責任。而這一規定排除了行政機關本應承擔賠償責任的其他情況。學者們日前對于行政損害中的精神損害問題所投入的巨大關注，就足以說明現行制度的不完善。在這方面。西方國家就有很好的經驗值得我們借鑒，他們這方面的制度就比較完善，基本上把行政機關會侵犯公民合法權益的的地方都納入了制度規范中。

再者，我國行政機關現在采用的歸責原則是違法原則。即行政機關只有在自己的行為違反了法律的規定的情況下才承擔行政責任。筆者認為這一規定是有缺陷的。這幾年媒體披露的很多涉及行政機關侵犯公民私權益的案件中，我們可以發現大多數情況下行政機關行為都是符合法律規定的。以至公民的合法權益受到損害后。出現了公民不知以何理由提起訴訟的尷尬局面。從保護公民合法利益的角度出發，筆者認為我國行政機關的歸責原則應采用無過錯原則。換句話講就是無論行政機關出于何種目的，只要其行為侵犯了公民的合法利益。那么，它就必須承擔相應的行政責任并承擔賠償責任。筆者認為，這樣會更符合現階段中國的國情，進而更好的保護公民的合法權益。