區域海洋管理：美國海洋管理的新篇章

徐祥民　于　銘

摘 要：區域海洋管理是一種全新的海洋管理模式，它通過綜合考慮一個相對封閉的海洋生態系統中各種因素的相互作用來實現對海洋和海岸資源的可持續管理，有利于避免單一部門管理只注重本部門利益而忽視其他部門利益的情況發生。為了更好地實施區域海洋管理，美國海洋政策委員會和皮尤委員會分別設計了兩種各具特色的管理方式，美國各級政府本著務實的態度，推動區域海洋管理實踐向縱深發展。

關鍵詞：區域海洋管理；生態系統；區域管理方式；管理實踐

中圖分類號：D993.5文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0080—03

美國是一個海洋大國，它擁有綿延13000英里的海岸線和世界上最大的專屬經濟區。①進入21世紀以來，美國海洋和沿岸生態環境持續惡化，美國政府因此不斷嘗試著改進海洋管理方式，減輕海洋生態環境的壓力，推進海洋資源的可持續利用。其間，區域海洋管理作為一種以生態系統為基礎的、更好地管理海洋和海岸資源的有效方式日益受到重視。

一、區域海洋管理：一種以生態系統為基礎的管理方式

區域海洋管理是一種以生態系統為基礎的管理方式，它通過綜合考慮一個相對封閉的海洋生態系統中各種因素的相互作用，來實現對海洋和海岸資源的可持續管理。美國是最早將生態系統概念引入海洋管理活動的國家。在19世紀60年代，美國科學家肯尼斯·舍曼（Kenneth Sherman）和路易斯·亞歷山大（Lewis Alexander）率先提出了“大海洋生態系統”的概念②，他們根據海洋探測術、水文地理學、生產力和人口將美國陸地周圍的海洋劃分為十大海洋生態系統，這些海洋生態系統涵蓋了從流域、河口到大陸架的外邊緣和海岸水流系統的向海邊緣的區域。③“大海洋生態系統”概念的提出為將海洋劃分成有實際意義的以生態系統為基礎的單位提供了科學的基礎。美國依照大海洋生態系統理論在全國范圍內建立起了八個區域漁業委員會來管理全國的漁業資源，并嘗試著以生態系統為基礎對海洋資源進行管理。

區域海洋管理真正進入人們的視野緣于美國在21世紀初發表的兩份海洋政策研究報告，即美國海洋政策委員會發表的《21世紀海洋藍圖》和民間組織皮尤委員會發表的《美國的活力海洋：規劃海洋變化的航程》，此兩份報告詳細論證了采用區域海洋管理的方法在阻止海洋資源退化、恢復和保護海洋環境方面的優勢及可行性，為區域海洋管理實踐的推廣奠定了基礎。報告建議采用以生態系統為基礎的海洋管理模式，因為以生態系統為基礎的管理不是為單一問題（如商業捕魚或某種單獨的污染源）而設計管理計劃，而是關注在被界定為生態系統的一個特定區域內發生的多種活動。實施以生態系統為基礎的管理必須依照一系列相互關聯的生物和非生物因素劃定一個可行的范圍，進而對該范圍內的人類活動進行管理。采用區域管理方法，管理者可以在相對寬廣的范圍內考慮人類活動對生態系統的各種服務功能的累積影響，有利于避免單一部門管理活動中只注重本部門利益而忽視其他部門利益的情況發生。④

二、“強硬的”和“柔和的”：區域海洋管理方式設計

阻礙區域海洋管理在美國順利實施的原因之一，是以生態系統為基礎的管理區域與現存的行政區劃不一致。如何使區域海洋管理與現存的以行政區劃為基礎的管理體制相融合在美國學界引起了廣泛的討論，對此，前述皮尤委員會的報告和美國海洋政策委員會的報告分別設計了兩種各具特色的區域海洋管理方式。

（一）“強硬的”區域海洋管理方式

皮尤委員會設計了一種自上而下的、有強制力的區域海洋管理方式。按照這種方式，執行區域海洋管理的機構是國家通過立法形式成立的區域海洋生態委員會，該委員會的成員以政府機構的代表為主，主要包括聯邦、州和部落政府的海洋主管部門。廣大的利益相關者只能通過一個“充滿活力的和有影響的”建議程序參與區域海洋管理計劃的制定和執行，并不享有委員會的決策權。區域海洋生態委員會的主要任務是制定區域海洋綜合管理計劃并監督其實施，這種計劃必須獲得負責海洋管理的聯邦機構的批準，以使區域海洋管理活動與國家海洋政策和標準保持一致，其在內容上至少應該涵蓋海洋生物資源管理、生境保護、水質保護和影響海洋生態系統健康的開發活動的管理等，并應為保護海洋生態系統的健康建立起清晰、可量化的管理和修復目標。區域海洋管理是有“牙齒”的，換句話說，該計劃對所有主體都有強制執行的效力。這種強制力通過以下三方面措施得以實現：其一，采用《海岸帶管理法》所確立的“一致性原則”⑤，使各州保證聯邦政府的行動與區域海洋管理計劃相一致。如果聯邦行動與區域計劃不一致，州可以向國家海洋機構提出申訴或向聯邦法院尋求法律救濟。其二，由區域委員會明確確定各主管部門的作用及職責，各主管部門必須履行其職責。其三，要求各州執行已經批準的區域海洋管理計劃。其四，依照公民訴訟法律條款的規定，第三方可以向聯邦法院提起訴訟，強制要求有關方面（包括區域海洋生態系統委員會）執行區域海洋管理計劃等。⑥皮尤委員會希冀區域海洋生態委員會擁有可以保證區域海洋管理計劃得以順利實施的強大的區域權力和強制力，但這種設想并沒有獲得美國沿海各州的支持，因為它沒有清楚地認識到美國的政治現實。美國各州在其管轄范圍內擁有獨立于聯邦政府的管轄權，而區域委員會的成立似乎成為聯邦政府侵蝕各州權力的工具，各州都不希望支持或參與到有損其權力的活動中。⑦

（二）“柔和”的區域海洋管理方式

與皮尤委員會的設計方案相比，美國海洋政策委員會設計的區域海洋管理方式顯得更為“柔和”和完整。根據海洋政策委員會的報告，執行區域海洋管理的主要機構是各州之間自愿成立的區域海洋委員會，它由各級政府、私人團體、非政府組織和學術界共同參與組成，具有廣泛的公眾參與性。由于這種區域海洋委員會是自愿性組織，因此它可以依據形式更為自由的州際協定來成立，而不需要通過立法的方式。區域海洋委員會的具體組織形式由參加者根據各區域的情況自行決定，其職能側重于就區域海洋問題進行溝通和協調，主要包括：關注有較大影響的海洋和海岸問題；制定區域海洋政策目標和優先事宜；幫助地方就區域海洋事宜進行協調與合作；代表廣大公眾向聯邦政府轉達本區域關注的問題。除了區域海洋委員會，美國海洋政策委員會還設想在總統行政機構內設立國家海洋委員會和總統海洋政策顧問委員會，以便建立一個上下呼應的管理框架。國家海洋委員會由總統助理擔任主席，由涉海的各部部長和各機構的領導參加，該委員會除了負責制定國家海洋目標、確立海洋管理的基本原則、協調聯邦機構執行國家海洋政策之外，還負責協調區域海洋管理事宜，以及負責與州政府和私人團體就建立區域海洋委員會的步驟和程序進行磋商。總統海洋政策顧問委員會由總統指定的對海洋問題有知識和經驗的非政府人士組成，這個顧問委員會應該有代表性，包括海洋沿岸各州的州長、其他利益相關州、準州、部落和地方政府的代表，以及來自私人團體、研究和教育機構、非政府組織、流域組織和其他有涉海利益的非聯邦實體的個人。顧問委員會最主要的職能是就區域海洋委員會所關注的事宜與國家海洋委員會溝通。⑧

美國海洋政策委員會的設計方案是“柔和的”。“柔和”除了體現在各州自愿成立區域海洋委員會之外，還體現在以下方面：（1）區域海洋委員會的主要任務是就區域海洋問題在各州之間進行溝通和協調，而并不是一定要制定具體的、可量化的管理目標；（2）區域海洋管理計劃和目標對各州不具有強制性；（3）區域委員會可以不受國家目標的限定，自行確定在區域海洋管理中具有優先權等事宜，采用更為靈活的方式對海洋和海岸進行管理。就像《21世紀海洋藍圖》中承認的那樣，這個方案的優勢也正是其劣勢所在。自愿參與意味著，通常情況下，在面對需要作出協調的和需要進行管理的區域海洋問題時，委員會沒有權力要求各州在特定時間內作出答復。特別是在解決跨多個州的海洋問題、海洋和海岸資源的利用沖突等問題時，缺少強制力使得區域委員會舉步維艱。在有限的權力和有限的資金條件下，區域委員會要想實施以生態系統為基礎的海洋管理模式應該采取長期的和漸進的方法，但能否在較長時間內獲得各州、利益相關者和聯邦機構的關注、資金支持和合作是區域委員會面臨的重大考驗。⑨

三、務實與創新：美國區域海洋管理的豐富實踐

作為對美國海洋政策委員會提出的“關于協調的、綜合的和長期的國家海洋政策的建議”的答復，《美國海洋行動計劃》（簡稱《行動計劃》）在區域海洋管理問題上并沒有進行過多的制度設計，而是采取了更為務實的方法從兩個方面來加強區域海洋管理。一方面是建立內閣級的海洋政策委員會，加強聯邦機構對區域海洋管理活動的協調；另一方面是通過支持和促進現有的區域合作和區域伙伴關系的發展來推進區域海洋管理實踐。

建立內閣級的海洋政策委員會是《行動計劃》協調國家海洋政策在各級政府的各涉海行政職能部門內執行的主要方式，此外，《行動計劃》還在海洋政策委員會之下設立了部際海洋科學和資源管理整合委員會來關注區域范圍內法律、法規的協調、區域用海沖突等問題。在增加機構設置的同時，聯邦政府還積極推進現有的區域合作項目和區域伙伴關系的發展，鼓勵各地區自愿成立新的區域合作組織。相關活動如支持北美五大湖跨部門特別工作組和北美五大湖地區合作聯盟、支持建立墨西哥灣地區伙伴關系、推進地區漁業管理工作、實施珊瑚礁地區行動戰略等。值得一提的是，一些以生態系統為基礎的跨邊界區域海洋管理活動也頗具規模，其中美國新英格蘭地區和加拿大東部省份合作開展的對共享的新英格蘭和緬因灣水域進行區域海洋管理的合作項目最具代表性。美加兩國于1989年合作成立了緬因灣海洋環境委員會，該委員會重點針對恢復沿岸生境、促進環境和公共健康以及支持有活力的社會團體三個優先領域開展活動。進入21世紀以來，該委員會的影響力不斷擴大。

在皮尤委員會和美國海洋政策委員會的報告發表后兩年多的時間里，許多新的圍繞海洋的區域管理活動逐步展開。這些活動既有聯邦機構在全國范圍內發起的，也有各區域和各州自行開展的。全國范圍內的活動促進了區域海洋管理理念的發展，建立了適合區域海洋管理的信息監測系統，為新的區域海洋管理活動提供了更多的支持。區域范圍內的活動優化了各地區的海洋政策和海洋管理模式，為在全國范圍內推廣區域海洋管理積累了經驗。比較有代表性的活動和項目包括：（1）以生態系統為基礎的漁業管理。美國1999年的《可持續漁業法》確定要在美國實施以生態系統為基礎的漁業管理方式。經過數年的發展，有兩個漁業管理委員會在這方面做出了矚目的貢獻。南大西洋漁業管理委員會組織了一系列的研討會來制定漁業生態計劃；北太平洋漁業管理委員會與阿拉斯加生態委員會一起選定阿留申群島生態系統作為示范區，合作開發以生態系統為基礎的漁業管理方式，首次將資源管理與生態系統管理相結合，并通過召開阿留申群島生態系統論壇為將學術研究成果轉化為實踐提供了一個很好的研究平臺。⑩（2）建立綜合的海洋觀測系統。美國各區域都在開發新的或是改進原有的監測系統來加強與其他區域和國家監測系統的聯系，目前已建立起了11個海洋觀測系統區域聯合會，其中最具成效的是大西洋中部各州和東南各州建立的大西洋中部海岸海洋觀測區域聯盟和東南海岸海洋觀測區域聯盟。區域聯合會按照區域來收集海洋信息，實現信息分享，促進海洋教育資料的開發，有助于各方確定區域優先問題，達成區域共同的管理標準。（3）國家海洋補助金項目。該項目旨在為全面開展區域海洋管理提供理論支持，幫助已經開展或即將開展區域管理的地區確定具有區域優先性的問題。

值得一提的是，除了上述國家和區域層面的活動外，美國的許多州也積極加強以生態系統為基礎的海洋管理。加利福尼亞州的區域海洋管理活動取得了最為顯著的成績。加州1100英里長的海岸線穿過了多個有生物特性的區域、行政轄區和豐富的資源帶，州政府在其轄區內按照資源和管理問題的自然和社會屬性開展了一系列區域項目，如沿岸沉積物管理項目、海洋生物保護法案項目、南加州濕地恢復工程等。(11)皮尤委員會和美國海洋政策委員會的報告發表后，加州政府建立了加州海洋保護委員會來協調各涉海機構的管理活動和政策，該委員會在2006年公布了加州海洋保護委員會未來五年的戰略計劃，將海洋管理、科研和監測、海洋和海岸水質、生境結構、海洋和海岸生態系統以及教育六大問題作為需要優先解決的問題，并針對這些問題制定了詳細的目標和行動計劃。此外，這一計劃還明確提出要通過區域管理的方式加強美國西海岸的海洋管理合作，與同屬加利福尼亞流域大海洋生態系統的俄勒岡州和華盛頓州就共同面臨的海洋問題達成合作協議。美國的其他沿岸州也成立了與加州海洋保護委員會類似的委員會來協調各州的海洋管理工作。區域和各州的活動已經展示出一定的廣泛性和成熟性，這預示著各州將成為領導和促進美國區域海洋管理工作的主力軍，也顯示出區域海洋管理實踐在美國推廣的良好前景。

注釋

①④⑧An Ocean Blueprint for the 21st Century:Final Report of the U.S.Commission on Ocean Policy,http://www.oceancommission.gov/documents/welcome.html，2007—05—10.

②Stephen B.Olsen,Jon G.Sutinen,Lawrence Juda,Timothy M.Hennessey,Thomas A.Grigalunas,A Handbook on Governance and Socioeconomics of Large Marine Ecosystems,University of Rhode Island,2006,p12.

③Andrew A.Rosenberg,Regional Governance and EcosystemMbased Management of Ocean and Coastal Resources:Can We Get There from Here?,Duke Environmental Law and Policy Forum, 2006，p179.

⑤所謂“一致性原則”，是指處理海岸帶各種利益沖突的主要機制，該機制要求當沿海各州的海岸帶管理計劃獲得批準之后，所有影響土地和海域使用的活動包括聯邦政府的開發項目，都應該與各州海岸帶管理計劃的目標相一致。

⑥美國皮尤海洋委員會編，周秋麟、牛文生等譯，《規劃美國海洋事業的航程（上、下冊）》，海洋出版社，2005年，第130—131頁。

⑦⑨Donna R.Christie,Implementing an Ecosystem Approach to Ocean Management:an Assessment of Current Regional Governance Models,Duke Environmental Law and Policy Forum,2006,p123、128.

⑩Marc J.Hershman,Craig W.Russell,Regional Ocean Governance in the United States:Concept and Reality, Duke Environmental Law and Policy Forum,2006,p249—253.

(11)Brian E.Baird,Amber J.Mace,Regional Ocean Governance:A Look at California,Duke Environmental Law and Policy Forum,2006,p218.

責任編輯：鄧 林