中韓雇傭許可制勞務合作內幕

孫正民

2008年8月25日，中國國家主席胡錦濤和韓國總統(tǒng)李明博簽署的《中韓聯(lián)合聲明》中重申：“根據(jù)兩國政府問協(xié)議，啟動雇傭許可制勞務合作，保護兩國勞務人員的合法權益”。雙邊勞務合作被提到如此重要的高度，在我國尚屬首例，這其中隱含著許多鮮為人知的內幕。

一、韓國推行雇傭許可制的國際背景

早在2003年7月，韓國國會就以壓倒多數(shù)通過了《外國人雇傭許可制法案》，并于2004年8月開始實施。中國首批入選韓國雇傭許可制派遣國家，但直到2007年4月溫家寶總理訪韓時，兩國政府才簽訂了《勞動力派遣與諒解備忘錄》(以下簡稱《備忘錄》)。在此之前已有9個國家先后與韓國簽訂了《備忘錄》。

雖然中韓兩國政府簽訂了《備忘錄》，但是，勞務人員派遣工作卻遲遲未能啟動。截至2007年9月，其他派遣國家已累計向韓國派遣了83，821名勞務人員。為此，我國不僅損失了數(shù)萬名派遣名額，還導致1，800名自愿回國者失去了重返韓國就業(yè)的機會，嚴重影響了中國政府的在外形象。

我國擁有豐富的勞動力資源，要進入韓國勞務市場，決策部門必須全面理解韓國勞務引進政策變革的深層動因，嚴格按照輸入國的要求運作業(yè)務。任何固執(zhí)己見，抱殘守缺、爭權奪利的行為，都將貽誤商機。韓國的勞務引進政策是面對所有派遣國家的，不可能因為一個國家而修訂政策和法律。

首先，雇傭許可制替代產(chǎn)業(yè)研修制是韓國國內不同利益集團斗爭的產(chǎn)物，任何國外勢力都無法改變。早在1993年10月，韓國第一位文職總統(tǒng)金泳三，為保護韓國中小企業(yè)主的利益，決定對外開放勞動力市場，建立了產(chǎn)業(yè)研修制。產(chǎn)業(yè)研修制是以犧牲外國勞動者的人權和利益為代價的，因此，不斷遭到韓國輿論的批評。2003年，以保護勞動者利益自居的平民總統(tǒng)盧武鉉，上任伊始便提出“廢除產(chǎn)業(yè)研修制，實行雇傭許可制”的政策主張，并取得了韓國國會的支持。雖然現(xiàn)任執(zhí)政黨——韓國大國家黨內部對雇傭許可制略有微詞，但新上任的李明博總統(tǒng)依然堅決維持國家的基本制度?？梢?，雇傭許可制作為韓國解決勞動力短缺的基本制度在長期內是不可能改變的。

其次，雇傭許可制取代產(chǎn)業(yè)研修制是韓國民主社會發(fā)展的必然，回歸只能是幻想。進入21世紀后，韓國社會以更加開放的姿態(tài)融入世界民主國家之林。在產(chǎn)業(yè)研修制下，外國研修生的勞動權利和待遇無法受到《韓國勞動基準法》的保護。研修生被無辜辱罵、毆打、強奸、拖欠工資、起時工作等受害事件，不斷被韓國媒體曝光，引起了韓國150多個人權組織的強烈抗議。讓外國勞動者和本國勞動者一樣享受勞動三權，是韓國民主社會進步的呼聲，韓國雇主和派遣公司的抱怨猶如螳螂擋車，改變不了歷史的發(fā)展。

最后，雇傭許可制是產(chǎn)業(yè)研修制自我毀滅的結果?！皽缌鶉撸鶉玻乔匾?。”韓國的產(chǎn)業(yè)研修制是仿效日本建立的，旨在技術研修，而非從事勞務。目前，日本的研修制度仍然堅持原來的宗旨，經(jīng)過不斷完善，引進規(guī)模迅速擴大。韓國只是借研修之名，行勞務之實。派遣公司與韓國中間商內外勾結，向研修生收取高額出國費用，導致研修生大量非法滯留，給韓國帶來了嚴重的社會問題。產(chǎn)業(yè)研修制最終遭到了韓國社會的遺棄，走向了自我毀滅。

由此可見，韓國雇傭許可制的推行有其深刻的社會背景，是社會發(fā)展的必然選擇。我國政府主管部門和業(yè)界在相當長的時間內對此缺乏足夠認識，幻想著產(chǎn)業(yè)研修制的回歸，試圖沿用傳統(tǒng)模式來運營新型業(yè)務，結果吃虧是我們自己。

二、中韓雇傭許可制勞務合作談判的艱難歷程

中韓兩國隔海相望，交通便利，人民往來源遠流長，經(jīng)貿關系+分密切，中國居住著200多萬朝鮮族，在產(chǎn)業(yè)研修制下，中國曾經(jīng)是韓國研修生的主要派遣國家。2004年8月，韓國推行雇傭許可制之初，就將中國列入了首批派遣國家，但是，雙方的談判歷程艱難曲折，最終不得不借助高層進行外交斡旋。這其中既有韓方的一意孤行，也有中國政府部門間的權利之爭，凸現(xiàn)了我國對外勞務合作管理體制多頭對外、體制僵化等弊端。

1、2004年2月，韓國人力政策委員會決定，從原有的15個產(chǎn)業(yè)研修生派遣國家中，選擇8個國家作為雇傭許可制的勞務派遣國。中國榜上有名，國人皆大歡喜。

2、2004年3月，韓國通過中國駐韓國大使館向中國政府通報了上述事項，請求中國政府確定中方的勞動力派遣主管部門。同時，受韓國人力政策委員會委托，韓國勞動部對中國等派遣國家進行了實地考察。

3、2004年5月，韓國勞動部通過韓國駐中國大使館向中國政府通報了考察中發(fā)現(xiàn)的不足，要求中方明確勞動力派遣主管部門，完善不足。韓方認為，中國商務部和勞動社會保障部均具備政府授權的勞動力派遣管理職能，希望中國政府明確簽訂《備忘錄》的部門，并滿足《備忘錄》規(guī)定的條件。

4、在中國國內，為爭奪雇傭許可制勞務的簽約權，主管外派勞務的商務部和主管境外就業(yè)的勞動社會保障部，展開了激烈的競爭。經(jīng)過多方協(xié)調，2004年9月，中國外交部正式致函韓國政府，明確商務部為中國的勞務派遣主管部門，負責簽訂《備忘錄》，勞動社會保障部將在國內勞動力的招收方面予以配合。

5、中國商務部據(jù)此與韓國勞動部進行了多次磋商，強調中國現(xiàn)有的派遣模式，希望原有派遣機構能參與派遣業(yè)務。韓國勞動部認為，雇用許可制勞務派遣工作必須由政府部門或公共機構運作，不能與產(chǎn)業(yè)研修生的派遣機構相重復。這是為了增加派遣過程的透明度，防止再度出現(xiàn)不當行為。上述標準適用于所有派遣國家，中國不能例外。事實上，韓國勞動部希望簽約的是中國勞動社會保障部，而不是商務部。

6、2004年12月，韓國國會通過了的《外國勞動者雇傭法律修正案》。修正后的法律規(guī)定，《備忘錄》必須由韓國勞動部長官與派遣國家勞動行政部門的長官簽訂。如果派遣國政府內沒有主管勞動行政的機構時，可以指定職能最為接近的機構，并經(jīng)過韓國人力政策委員會審議后，方可由該機構的長官簽署。此時，當年的派遣國家已全部簽署了《備忘錄》，該法案的目的是將中國商務部拒之門外。

7、2005年1月，中國勞動社會保障部部長鄭斯林訪問韓國期間，就雇傭許可制相關問題與韓國勞動部長官金大煥進行了密切會談。鄭斯林表示，將盡快向韓方通報中國政府的正式立場。表明勞動社會保障部介入該項業(yè)務的決心。

8、2005年4月，韓國勞動部部長金大煥在接受記者采訪時指出，“遲遲未能與中國簽署《備忘錄》的原因是：在選擇中國商務部還是勞動社會保障部方面存在爭議。我們將在確認中國勞動社會保障部作用的前提下，與中國商務部協(xié)商簽署《備忘錄》的相關事宜。如果中國派遣機構的公共性、派遣費用的透明性和勞動社會保障部的作用得不到保障，我們將視中國政府缺乏誠意，從而結束協(xié)商。”

9、鑒于韓方毫無協(xié)商誠意，以及對中國政府內部事務的干預，2005年9月，在第12次中韓經(jīng)貿磋商聯(lián)席會上，中國商務

部宣布暫停協(xié)商。

10、2005年11月，中國國家主席胡錦濤出席在釜山舉行的APIC會議，經(jīng)過雙方外交努力，決定重啟雇傭許可制勞務談判。

11、2007年4月，溫家寶總理出訪韓國。迫于外交壓力，韓國勞動部與中國商務部簽訂了《備忘錄》，從而結束了長達三年的艱難協(xié)商。

12、由于雙方在具體問題上仍存在分歧。雇傭許可制勞務派遣工作一直沒能啟動。2008年8月25日，兩國首腦簽訂《中韓聯(lián)合聲明》。重申“根據(jù)兩國政府間協(xié)議，啟動雇傭許可制勞務合作，保護兩國勞務人員的合法權益?！?/p>

那么，為什么韓國勞動部遲遲不愿同中國商務部簽署《備忘錄》呢?

韓國勞動部始終認為，商務部是中國派遣產(chǎn)業(yè)研修生的主管部門，雇傭許可制與產(chǎn)業(yè)研修制是相對立的制度。而中國派遣公司在向韓國派遣研修生過程中收取了高額費用，導致研修生大量非法滯留。此外，由于中國研修生在入境前，沒有接受過專門培訓，造成頻繁更換工作場所。

事實上，上述問題在其他派遣國家也普遍存在，這是韓國產(chǎn)業(yè)研修制所造成的，與主管部門沒有直接關系。韓國勞動部的真實意圖是想和中國勞動社會保障部簽訂《備忘錄》。如果說實行雇傭許可制是韓國內政的話，那么，由哪個部門主管勞務派遣工作，同樣是中國政府的內部事務，別國無權干涉。然而，恰恰是中國政府內部的權利之爭，為韓國勞動部提供了可乘之機。

三、韓國雇傭許可制項目在中國的實施

2007年4月，《備忘錄》簽訂后，中國商務部十分珍惜這一來之不易的外交成果。開始轉變思路，重新選擇公共機構，嚴格按照《備忘錄》的要求，公開招收程序，推行韓國語考試，明確收費標準，確保雇傭許可制勞務派遣工作的透明、公平和公正。

1、確立負責雇傭許可制勞務業(yè)務的中方公共機構。

2008年4月，中國商務部明確所屬國際經(jīng)濟合作事務局作為執(zhí)行機構，負責中韓雇傭許可制勞務人員的選拔和派遣工作?？紤]到對韓勞務合作的實際情況，商務部決定先在過去派遣研修生較多的山東、河南、天津、黑龍江、吉林和遼寧6省市進行試點，積累經(jīng)驗，逐步推開。

2008年8月，商務部在審核選優(yōu)的基礎上，對外公布了山東省青州外派勞務服務中心、河南省新縣對外勞務合作管理局、黑龍江省商務廳國外經(jīng)濟合作處和吉林省對外經(jīng)濟合作事務中心4家地方公共機構，負責協(xié)助商務部國際經(jīng)濟合作事務局做好赴韓勞務人員的行前教育等工作。

2、公開中韓雇傭許可制勞務的選拔和派遣程序。

為使人們了解中韓雇傭許可制勞務的招募、選拔和派遣程序，增加派遣過程的透明度，2008年7月，商務部國際經(jīng)濟合作事務局對外公布了中韓雇傭許可制勞務合作流程圖。凡符合條件的勞務人員，首先要到商務部指定的當?shù)毓矙C構現(xiàn)場報名；通過韓國語考試、體檢、辦理護照后，商務部國際經(jīng)濟合作事務局編制求職者名單，并傳送給韓國人力公團；韓國人力公團負責向取得雇傭許可的韓國雇主推薦求職者，求職者與雇主簽定雇傭合同；韓國人力公團代雇主向韓國法務部申請簽證許可，商務部國際經(jīng)濟合作事務局負責國內簽證，并組織勞務人員出境韓國人力公團接收勞務人員、進行就業(yè)教育和體檢，并向雇主移交。

3、對求職者實施韓國語考試選拔制度。

韓國語能力考試(EPS－KLT)是中韓雇傭許可制勞務合作的重要環(huán)節(jié)，只有通過考試的勞務人員才有機會赴韓務工。該考試由商務部國際經(jīng)濟合作事務局和韓國人力公團共同組織，韓方負責考試試題、題庫的制定、判卷和公布考試成績。屆時，商務部將向社會發(fā)布報名公告，采取網(wǎng)上報名和公共機構現(xiàn)場報名的方式，如報名人數(shù)超過規(guī)定的應試名額，將采取電腦抽簽方式確定最終應試者名單。

為便于勞務人員備考，2008年8月，商務部國際經(jīng)濟合作事務局對外公布了韓國人力公團提供的韓國語考試題庫及答案，并附有考試說明、輔導教材和聽力錄音。考試試題將從題庫中隨機抽取，不會超出此題庫范圍。我國首次韓國語能力考試(EPS—KLT)將于12月28日舉行，允許參加考試人數(shù)20000人，計劃招收3500名求職者。考試結果將于2009年1月8日公布。

4、雇傭許可制勞務的派遣工作。

通過韓國語能力考試確定求職者名單后，韓國公共機構安排企業(yè)、辦理簽證許可需要1個月左右；中國公共機構辦理簽證和組織出境也需要半個月，預計2009年春節(jié)之后，我國首批雇傭許可制勞務將進入韓國市場。

“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。中韓雇傭許可制勞務合作的基本框架已經(jīng)出臺，勞務人員走出國門指日可待。我們欣慰地看到，通過今年4月中央政府的大部制改革，今后我國的對外勞務合作和境外就業(yè)工作將由商務部統(tǒng)一管理，長期以來部門之間權責不清、相互扯皮的弊端將得到徹底根除，人們期待著我國的外派勞務工作在更寬領域、更高層次和更大范圍內取得進展。