國資監督應進一步規范化

蔣德海

2008年10月28日，我國企業國有資產法在國際金融危機中通過。這部法不僅是30年來國資國企改革的成果，而且將成為我國今后國企管理和改革的基本依據，對我國企業國有資產的管理監督，防止國有資產的流失，促進國有企業和國有資產的改革，特別是在當前國際金融危機情況下保障國有資產的安全，都有較大的積極意義。

但從立法的基本內容看，有些問題的具體化、規范化仍嫌不夠，有待于在實踐中進一步完善。

如關于國資的監督問題，這次國資監管機構也被納入法律監管范圍，被視為立法上的一個亮點。《國資法》規定國有資產監督體系由各級人大常委會、各級政府、政府審計機關、社會公眾監督等構成。各級人大常委會為國有資產的最高監督權力機構，履行出資人職責的國資監管機構要接受本級人民政府的監督和考核，對國有資產的保值增值負責。這種系統化、全方位的監督立法，對于保障國有資產安全，將國有資產及國資監管機構納入依法監管范圍，無疑是一個很大的進步。

然而，如果仔細研究就會發現，這個國資監督體系，并沒有從根本上解決國資監督問題。首先，雖然以前的國務院文件和有關法律法規沒有明確提到人大常委會監督國資，但人大作為權力機關，它當然內涵著對國資的監督，各級人大常委會不僅有權監督國資委，而且有權監督國資委的管理，防止國有資產的流失理應屬于人大常委會的權力和職能之一。其次，本級人民政府的監督和考核，也是應有之義。國資委作為一級人民政府的下屬國資管理監督機構，它對本級人民政府負責的形式之一就是接受本級人民政府的監督和考核，國資委對國資的監督管理及其監督管理的效益等當然要對本級政府負責。再次，政府審計機關對國資委的監督管理同樣是已經存在的監督機制。最后，人民群眾的監督則是憲法規定的我國公民監督公權的基本權利。顯然，分開來看，《國資法》規定的這些多方位的監督管理體系或機制，早已存在。在此前提下，如果《國資法》僅僅將這些監督重新概括一下，而沒有實質性規定上的突破，國資監督問題仍然不夠規范，就難以真正解決國資監督問題。正如這部法出臺后，理論界所擔擾的，國資監管職能不清晰，將可能引起監管混亂。這部法突出了國資監管機構(目前仍具有監管職責)的出資人職責，淡化了監管職責，其監管職責將逐步分開，但將來國資委的監管職能剝離出來后，仍需要有一個具體的監督部門。

同時，最直接管理國有資產的行政部門即國資委，卻被排除在國資監督的體系之外，值得商榷。現行國資委是職業化或專業性管理和監督國資的部門。《國資法》突出了國資委的出資人地位和職責，這是需要的。但作為國家的出資人，無論是對于已經出資的項目還是對未出資但準備出資的項目，監督職能應該是必不可少的。投資人對出資項目的經營狀況進行監督，是投資人對自身資產責任心的必然表現。因為投資人的出資不同于借錢，后者通常不需要關注其資產的使用。但投資特別是國有資產的投資是有嚴格規范的行為，國有資產出資以后，受資部門是不是嚴格按照國資委的投資目標經營，關系到投資價值的實現，當然需要監督。這也是行使國有資產出資人權益、承擔維護出資人權益責任的基本要求。投資人對未出資但準備出資的項目進行監督，主要是一種預防職能，要防止國有資產投入到不該投入的領域或防止國有資產在投資中流失。

從法理上說，國資監督需要解決三個問題，即誰來監督、監督誰、用什么監督或有什么監督途徑。

第一個誰來監督的問題，其實仍是老問題。人大、政府、審計和人民群眾監督國資固然需要，但實際生活中更需要的監督是對國資的經營者、國資的具體管理者的監督。人大、政府、審計和人民群眾監督都是一種間接監督，大多缺乏足夠的職業性或專業性，而國資委是國家的國資管理部門，由它來監督國資的存在和使用無疑更專業、更職業化。因此，從理論上說，把國資監督職能從國資委剝離出來交由任何一個部門來監督都不合適。因此，現行立法的四個監督主體人大、政府、審計和人民群眾不應排斥國資委的監督，而且國資委的監督理應是上述四個監督主體的關鍵。

第二是監督誰的問題。我國現行國資可分為經營性、行政事業性和資源性國資。國資監督無非是對上述經營性國資的經營行為，對行政事業性國資和資源性國資的使用和管理的監督。由于三類國資的存在形式有很大的區別，所以監督的目的、重點等都有所不同。《國資法》所涉及的國資主要是經營性國資，是進入市場經濟的國資。對于這部分國資的監督，一方面要保證其有市場經濟的活力，能夠在市場經濟中放開手腳；另一方面又要防止國資經營者利用市場機制化公為私。

第三是如何監督的問題。在這個問題上，要注意制約和監督的區別。從監督來說，《國資法》規定國有資產監督體系由各級人大常委會、各級政府、政府審計機關、社會公眾監督等構成，這些都是外在監督。但外因必須通過內因才能發揮作用，因此，國資監督還必須輔之以內部的制約機制。從國資企業看，目前主要的問題是制約不夠。國資企業中有董事會、董事長和總經理，還有黨委書記，從現代企業制度的構成看，董事會是企業的權力機關，總經理是執行機關。企業的總經理應由董事會選聘，董事會選聘總經理的機制應當體現出民主性和科學性，總經理向董事會負責，受董事會監督。另外，董事內部實現權力制約，嚴格意義上應當一人一票。從我國目前國企內部的制度情況看，制約和監督都存在問題。有的國企內一把手的權力太大，而有的國企內總經理又受到許多束縛，這都影響了國企在市場中的運作，甚至導致大量國有資產流失。因此，國有企業內部的監督和制約機制應進一步明確化和規范化，這無疑是完善國資監督的重要內容。