村級群體性決策失誤：“新集體林改”的一個解釋框架

朱冬亮　程　玥

內容摘要 2003年開始試點、2008年正式全面推廣實施的新集體林權制度改革，被認為是我國農村改革走向深入的具有里程碑意義的標志性事件。按照國家的林改制度設計，此次林改的基本目標是仿效上個世紀80年代前后實施的耕地承包制，讓農民平等享有集體林地承包經營權。不過，以福建為代表的試點省份的林改實踐表明，新集體林權制度改革并沒有完全實現改革的初衷，不少農村地區在林改后出現了林權過度集中的現象，而許多農民卻因之失山失地。這種情況主要與新集體林權制度改革政策設計及執行過程中出現的村級群體性決策失誤直接相關。

關 鍵 詞 新集體林權制度改革 失山失地 群體性決策失誤

作者 １朱冬亮，廈門大學公共事務學院教授、博士；２程玥，廈門大學人類學與民族學系碩士生。（福建廈門：361005）

作為新世紀推行的一項重大農村改革舉措，新集體林權制度改革（以下簡稱“新集體林改”）始于2003年福建省的試點改革，而2008年6月中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》政策文件的出臺，則標志著新集體林改在全國的全面推廣實施。按照國家的政策設計安排，新集體林改要穩定和完善農村基本經營制度，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，讓農民獲得重要的生產資料，激發農民開展林業生產經營的積極性。由此不難看出，新集體林改是農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善。那么，新集體林改的實施，能否達成林改政策設計所追求的制度變革目標呢？

新集體林改與農民失山失地

任何的制度變革，本質上都是利益的再調整和再分配。改革本身必須同時兼顧效率與公平。按照官方的表達，福建省在新集體林改后，家庭聯合經營、委托經營、合作經營、股份制經營等已經成為林業經營的新型經營實體，廣大農民獲得了實實在在的改革收益，甚至實現了“耕者有其山”的目標。［1］不過，筆者在該省一些農村的調查表明，實情并非完全如此。除了在上個世紀80年代初實行“林業三定”時期就已經分山到戶的農村之外，其他農村地區的大部分集體林在林改前后已經通過各種途徑流轉到少數的林業公司和林地經營大戶手中，與此相對應的則是許多農民失山失地。林改在提升林業經營效率的同時卻失去了相當的公平性。

一般而言，集體林權集中有多種形式：第一種形式是大量的集體林地使用權及山林向林業公司集中。后者以建立產業基地的名義，大量“兼并”或者“圈占”集體林地，使之成為公司發展的產業基地。這種經營模式與地方政府提高林地集約化經營績效的追求相吻合，因此往往得到地方政府的大力支持。第二種方式是通過市場流轉機制向林地經營大戶集中。和林業企業建立產業基地的大規模收購或者租賃集體林地相比，經營大戶一般都是長期從事林木生意的當地人，他們經營的集體林地一般規模較小，從幾百畝到數千畝，多的可以超過一萬畝。如果經營大戶經營的集體林地超過一定的規模，也可能注冊成立私人企業，以企業化的運作方式來管理和經營自己所承包的山林。

就福建省的情況來看，導致農民失山失地的主要原因是集體林地流轉到少數非農村資本持有人手中，其中尤以外來強勢資本為主。特別是一些大型的造紙企業，它們以所謂的建立林紙一體化的產業基地作為企業發展的方向，大規模地采取各種方式“兼并”集體林地。目前福建省已經形成包括永安林業、青山紙業股份有限公司、福建南紙股份有限公司、福建南方林業發展有限公司、將樂縣縣騰榮達公司等在內的大型林業企業，其中永安林業和青山紙業股份有限公司都是上市公司。成就這樣一家占地十幾萬畝甚至數十萬畝的大型林業企業，其背后往往是數以千計萬計的農戶失山失地。據三明林業局的一份資料顯示，三明市所屬的永安林業、青州造紙廠和國有林場的森林經營方案已獲審批，正準備組織實施。如果計劃順利進行，屆時這些公司經營的林業基地總面積將達到350多萬畝。［2］類似這樣的林權集中現象在福建省的其他縣（市）也普遍存在。在筆者所調查的閩西北L縣，僅該縣的縣林業總公司和一家外來的私營公司合計租賃經營的集體山場面積就高達45萬畝，占全縣有林地面積的15.91%。事實上，該縣林改后除了不列入此次改革范疇的部分山場之外，全縣共落實自留山6萬多畝，落實家庭承包經營71萬多畝，落實其它方式經營93萬多畝。其中，家庭承包經營的山場大部分是屬于原本就已經分到各個農戶的竹山和果林，共有約50萬畝，而屬于普通商品林的只有約21萬畝，這其中還有15萬畝是屬于林改之前“非規范”轉讓的。如果扣除上個世紀就已經承包到戶的竹山和果林，70％以上的農民家庭在這次林改中沒有分到多少山林，其他分成收益也非常少。［３］林權過度集中而引起的農民失山失地現象無疑讓新集體林改的改革績效特別是公平績效大打折扣，也違背了新集體林改的制度變革初衷。

特別需要提醒的是，由于林改前后林業公司“收購”山林，背后都有當地政府甚至更高層面的政府參與，因此村集體組織和普通農民談判地位的缺失，致使農民獲得的分成收益較少，他們的林權權益也無法得到有效的維護。有研究者調查后認為，福建南平市的村干部在林改前后就因過多地考慮任期內可支配的財力，對集體山林采取一賣了之的做法，忽視村民的利益，出現大面積的林子拍賣集中到少數人手上，而一些需要生產資料的村民卻因資金短缺等原因而無法得到，違背了新集體林權制度改革承諾要實現“耕者有其山”的初衷。［4］不過，這種解釋只是一個表層原因，真正導致農民失山失地的深層原因還不在此。

新集體林改前后的村級民主發展變化

導致新集體林改后農民失山失地和林權集中的深層原因究竟有哪些？包括筆者在內的研究者曾經分析指出，導致福建省新集體林改前后林權集中的主要原因與林改過程中存在的政策排斥、信息排斥、資本排斥等因素有關［5］，也與林改制度實施過程中出現的執行偏離以及村莊的非正式制度影響有關［6］。這些解釋觀點雖然有啟發性，但并不全面。因此，筆者接下來將提出另外一個解釋框架，即現行的村級民主決策機制也是導致當前我國新集體林改中農民失山失地的一個重要原因。

眾所周知，按照我國現行的《村民委員會組織法》、《土地承包法》等相關法律的規定，類似新集體林改這樣的重大事件必須經過村民會議或者村民代表大會討論通過，方可辦理實施。但是，在新集體林改實施之前，包括福建省在內，各地轉讓山林，大都是由村書記、村主任說了算，經過村民會議或者村民代表大會討論通過的林權流轉極少。至于普通的村民甚至連基本的知情權都沒有，更不要講參與權與決策權了。這種情況使得很多村集體山林在林改之前就已經通過各種“非規范”途徑流失到少部分人手中，并直接導致集體林業資產的重大流失。

為了有效避免村級新集體林改實施過程中的村民群體缺位現象再次重演，進而提高林改決策的民主性，福建、江西等試點省份，都賦予村集體組織相當大的決策權和自主權。2008年6月中共中央、國務院出臺的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》政策文件也明確強調，要保證普通村民在村級林改實施過程中具有發言權、參與權和決策權。其中福建省明確規定，新集體林改要因地制宜，按照“一村一策”來施行。和以往的農村改革不同，該省強調把是否經過2/3村民代表討論通過作為村級林改實施方案是否具有法律效力的一個評判標準。筆者所調查的L縣就明文規定，凡是沒有經過2/3村民代表討論同意的林權轉讓行為，都屬于“非規范”行為。這樣一來，新集體林改在客觀上就為村級民主和村級選舉搭建了一個利益博弈的平臺，福建省很多村的村級民主發展進程也在林改實施過程中得以迅速推進。

于是，在新集體林改實施過程中，廣大村民長期被壓抑的利益訴求一下子被激發出來了，他們紛紛以自己的方式參與到村級選舉中來。2006年，L縣在實行新一屆村級干部換屆選舉過程中就出現了許多前所未有的積極性變化。首先，村民參選的熱情明顯更加高漲，村民的投票率特別是婦女的參選投票率較以往有很大的提高。其次，這次村級選舉過程相對更加規范，監督機制也更加健全。這種監督一方面來自村民之間的內部監督，另一方面來自外部機構包括鄉政府的監督。第三，參選職數大為增加。以往選舉，很多村民都只關注村主任一人的位置，而這次選舉，村民不僅關注村主任候選人情況，而且關注每個村委委員候選人情況，甚至連村民代表的選舉都要展開激烈的差額選舉競爭；盡管村民代表并不屬于村干部編制，他們沒有工資和其他補貼。村民委員會選舉之競爭激烈，客觀上表明了村級民主發展的進步。

新集體林改中的村級群體性決策失誤

那么，實行村級民主決策是否就能夠有效避免新集體林改中農民失山失地，進而導致農民群體的林權權益受損呢？筆者認為，至少在目前階段，我們對此所帶來的積極影響不可做過高的估計。對L縣的田野調查中表明，很多村莊正是通過民主決策而把集體的山林流轉出去，犯下了群體性決策失誤。這種失誤讓大部分村民在隨后的時間里感到痛心不已。之所以會出現這種情況，主要與新集體林改政策設計的村級民主決策程序缺漏有關。

首先，雖然我國現行的《村民委員會組織法》中已有規定，重大村級事務決策需要經過村民大會或者村民代表大會決策通過，但是這項制度并沒有完全貫徹落實到農村基層。在L縣，實際上一直到新集體林改實施之前，除了開展換屆選舉之外，其他的村內重大事務基本上是由村書記、村主任或者至多是“村兩委”成員說了算，村民代表和普通村民基本都沒有參與。至于村民代表制度，則更是形同虛設，以致在實施新集體林改時，說要召開村民代表大會進行決策，各村才不得不去民政部門查找村民代表身份。此外，更有少數的村根本沒有選村民代表，以致不得不臨時指定或者選舉村民代表。可想而知，這種從來或者基本沒有經過“民主”訓練的村民代表，實在難以承擔新集體林改的決策重任。

L縣的實踐表明，雖然名義上廣大村民特別是村民代表獲得了知情權、發言權、參與權和決策權，但整體上村民代表對新集體林改的參與過程仍然有限。由于各地對新集體林改政策的宣傳力度不足，很多村民代表無論是在主觀認知上還是在客觀意識上，都未能很好地認識到新集體林改的重大意義，自然也不能夠很好地履行自己的職責。不少村民代表甚至認為，新集體林改中實行村民代表決策制不過是“走一個過場”，起真正作用的還是政府和村干部。實際上，各村在實施新集體林改時，大多是把村里的林改方案拿出去讓村民代表討論表決通過而已，至于其他程序，如野外調查核實、招投標過程，則很少有他們的參與。這種不完全式參與無法杜絕集體林改中的一些非規范操作行為。

其次，由于新集體林改是一個政策性很強的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識積累，他們不可能在短時期內知曉國家新集體林改政策的具體內容，更加難于理解和把握國家實施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經民主訓練，沒有“參政議政”經歷，參與村級公共事務能力過低，他們不能完全理解和履行自身的職責。況且，林地利用及流轉中還涉及到許多復雜的專業性知識，如圖表的制作、林木資產的評估、拍賣等，這些要素都決定了不能對他們參與村級事務的決策能力作過高估計。即使有少部分村民代表認真參與并履行了自己的代表職責，但是由于他們的文化素質偏低，人生閱歷也非常有限，因此很難很好地做出符合村民群體利益的理性選擇。很多村民代表在參與村級事務中分不清個人利益與集體利益，也辨不清當前利益與長遠利益，缺乏全局和長遠意識。這些客觀局限性決定了他們很可能會犯村級群體性錯誤，出現群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來不可彌補的損失。

在福建省的村級集體林改實踐中，村民代表甚至全體村民出現群體性決策錯誤的典型表現就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標形式轉讓，這樣做雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但是極大地損害了村集體和村民的長遠利益，也無益于村集體經濟的可持續發展。而村民代表之所以沒有考慮到要維護本村的長遠利益，是因為他們和村干部站在同一個角度來看問題，把個人利益超越于集體利益之上。

2004年，L縣Z村在新集體林改實施過程中出現的招投標流轉山林的例子就很好地證明了這點。這個村的村民代表經過集體研究，決定把本村2556畝山場集中捆綁起來，實際只按照2385畝有林地計算，通過公開招投標的形式轉讓給當地的一個林地經營大戶。當時這些山場的平均每畝標底價為400元，實際“中標”轉讓價為411元，總價為98萬多元。如果這些山場留到2008年，每畝平均價至少可以達到1500~2000元，總價將升值到357.7~477萬元。短短四年時間，Z村損失至少在260萬元以上。而該村的村民代表當初之所以會同意村干部提出的招投標方案，主要是因為村干部事先允諾，要把拍賣山場所得收益的70%按照全村人口數均分到戶，以此形式來實現“貨幣均山”。這點對于村民代表甚至全體村民都有很強的誘惑和吸引力。因為按照他們的長期生活經驗判斷，林地不像耕地，難以真正公平地進行條塊分割而分山到戶，如果仍然由村集體管護經營，則勢必像以往一樣，成為所謂的“干部林”，普通村民很難從中獲得收益。與其這樣，還不如現在就把這些山場給賣了，好歹能夠得到一點分成利益。正是基于這種考慮，Z村的村民代表才會同意把本村的集體山場捆綁拍賣，急于把村集體林木資產變現，這種短視行為導致了不可挽回的群體性決策失誤，其最終結果就是引起集體林權的過度集中，許多村民因之而失山失地。

實際上，在新集體林改的村級決策過程中，很多村民代表不敢堅持自己的立場，也不愿旗幟鮮明地維護廣大村民的利益。相反，他們容易受到一些村干部的利益誘惑，后者只要給一點利益甜頭，他們就會放棄自己的原則。這種行為無疑遭到其他村民的指責，進而導致村民對村干部甚至對村民代表的信任流失。不僅如此，由于上級政府不可能對各村的村級林改實施過程進行全程有效的監督，因此有的村就利用政府組織工作上存在的疏忽，在新集體林改過程中實行“非規范”操作。其中最可能出現的一個做法就是不召開村民會議或村民代表大會，而是由“村兩委”成員自行決定實施新集體林改。同時，由于村民群體的缺位，村集體組織和村干部決策很容易受到外部條件的干擾，特別在上級政府和外來商業資本想方設法和村干部達成一種共謀關系，從林改中獲取非法利益之后。自2006年至今，L縣林改中存在的問題逐步暴露出來，引發了大面積的林權糾紛。不少村莊的村民通過使用所謂的“弱者的武器”來表達自己的利益訴求。［7］也可能采取研究者所說的“陣地戰”和“游擊戰”以及“鬧”、“說”、“纏”的“三字訣”行動策略來表達自己的不滿。［8］

從上面的分析中可以看出，新集體林改中出現的村級群體性決策失誤，主要與我們對民主發展的階段性和民主的內部弊端認識不足有關。民主決策作為利益均衡機制，其作用的發揮離不開完善的外部條件和成熟的運作機制。正如科恩所指出的，民主“能取得何種程度的成功，還要決定于實行民主必須具備的各種條件”［9］。新集體林改的實踐表明，在目前的情況下，匆忙地把林改決策交予村民群體去實行，無疑是很不妥當的。集體林改后農民大面積失山失地的情況就證明了這點。盡管國家賦予村民代表以權利，讓他們在新集體林改中選擇自己的發展道路，但是他們卻不能很好地維護村集體和廣大村民的利益。如今回過頭來看，要為這個失誤承擔責任的不僅是村干部，也包括村民代表甚至全體村民乃至現行的整個村民自治制度，而最終則歸結于新集體林改政策設計的缺憾。

事實上，自從西方的民主理論提出來之后，西方學界就已經質疑并注意到民主的失效性問題。［10］所謂民主或村民自治必須處理三個問題：第一是正當性（也就是通過村民選舉）；第二是合理性；第三是公共性。在長期的爭論中，學術界也達成了一些基本共識。首先，民主所宣揚的只要是多數人的意見和決定就必然是好的，這個假設并不是一個真實的命題。投票民主其實只能滿足正當性的標準。眾所周知，在許多國家的公民投票法中規定，有些方面不能公投，必須把它從投票中獨立出來。其次，必須預設一些更加高級的東西不允許民主程序來干涉、妨礙和限制。再次，在村民自治組織法中的民粹主義思路或傾向既違反了民主的合理性，也違反了其公共性。就各國的公民投票法來看（公投法），民主有其適用性范圍規定。例如，我國臺灣地區所制定的公民投票法就明確規定，類似經濟類（預算類、投資類）議題不能進行全民公投，因為專業性太強，這個部分需交給專業人士或精英進行民主審議（如立法院設立的一些專門委員會，里面的議員必須是該領域專業人才）。而我國的新集體林改恰恰忽視了這個關鍵點。

［本文系福建省高等教育新世紀優秀人才支持計劃資助課題階段性研究成果。］

參考文獻：

［1］福建省林業廳. 產權是林業改革的核心——福建省集體林權制度改革基本情況介紹. 2006.

［2］三明市林業局.三明市集體林權制度改革情況匯報，2007.9.11.

［3］ ［5］朱冬亮.集體林權制度改革中的社會排斥機制分析.廈門大學學報，2007（3）.

［4］ 陳永源、謝德海.福建省南平市集體林權制度改革的實踐與建議.林業經濟問題，2005（5）.

［6］ 裘菊、孫妍、李凌、徐晉濤.林權改革對林地經營模式影響分析——福建林權改革調查報告.林業經濟，2007（1）.

［7］ Scott, J. Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. Yale University Press，1984.

［8］ 葉啟政.傳統與現代的斗爭游戲.社會學研究，1996（1）；應星.集體上訪中的“問題化”過程. 清華社會學評論（2000年特輯）. 廈門：鷺江出版社，2003:80-109.

［9］科恩.論民主.北京:商務印書館，2004:102.

［10］蔣云根. 社會公正及其悖論. 華東師范大學學報，1995（4）.

編輯 李 梅