談公共危機管理中的信息管理

武曉萍　劉紅麗

中圖分類號：C93-05 文獻標識碼：A

內容摘要：本文分析了我國公共危機信息管理中存在的問題及其成因，并從完善危機信息管理系統、健全公共危機管理的信息響應機制、擴大政府信息公開途徑等方面，探討了加強公共危機信息管理的策略。

關鍵詞：公共危機 信息管理 信息響應機制

所謂公共危機，是指從純公共行政管理角度研究危機管理，它強調政府應對突發事件的技術手段，是相對于政府常規性決策環境的一種非常態的社會環境，是一種決策情勢。作為決策者，為使組織在危機中得以生存，并將造成的損害降至最低限度，必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的危機應對措施。

本文分析了我國公共危機信息管理中存在的問題及其成因，并從危機信息管理系統、信息響應機制、政府信息公開途徑、危機信息管理人才、國際溝通等方面，提出了加強公共危機信息管理的策略。

我國公共危機信息管理中存在的問題及其成因

信息體系是危機管理結構中各個體系相互銜接的重要通道。危機信息體系的任務在于適時、適度的發布警情和公示，讓居民獲取有益、可信、清晰、及時、有權威和具有安定效力的信息。從目前的情況來看，我國的危機信息體系不夠完善，危機信息管理還存在一定問題。

（一）公共危機信息管理中存在的問題

信息資源共享程度低且溝通管道單一。一方面，現行制度的缺失制約信息共享。當前我國信息公開沒有制訂出普遍意義上的《緊急突發事件法》，也沒有出臺一部《政府信息公開法》。由于缺少上位基本法的控制，在實際操作過程中難免出現法律規范間的沖突、公眾知情權被侵犯等問題；由于沒有制度的保障和制約，對于信息溝通、信息公開等方面的操作就存在隨意性和主觀性。另一方面，垂直化的組織層級阻礙信息流通。在危機事件發生時，一些觀念問題及改革的配套、平衡問題依然無法徹底打破傳統的“官本位”格局。

信息排列缺乏規范性。政府配備的信息管理人員對突發的危機事件往往缺乏應變能力，無法收集到準確的信息，從而也就無法分析信息，在一段時間內必然造成信息混亂。如2008年1月25日，京珠高速公路湖南段和衡棗高速公路之所以出現大規模堵車，除了天氣原因之外，其中還有一個原因，那就是各方發布的通車信息混亂，導致許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

公民知情權不能得到保障。知情權又稱獲知權、知曉權、知悉權、知的權利等，是指公民獲取有關社會公共領域信息以及與本人相關信息的權利，具體包括政治知情權、司法知情權、社會知情權和個人信息知情權。在我國，政府是最重要的信息生產者、使用者和發布者，信息公開的主動權掌握在政府手中。在一些危機事件的處理過程中，有關地方政府和部門采取的公共信息隔離反映出其對公眾知情權的忽視和淡漠。

（二）引發公共危機信息管理問題的原因

危機意識淡薄。危機意識是危機預警的心理基礎。而要強化公眾的危機意識，就必須加強危機教育，幫助公眾掌握基本的識災、防災知識技能。

垂直化的政府組織結構。我國多垂直化的政府組織結構，現行行政區一般劃分為五級政府，即中央→省→市（地州）→縣→鄉鎮。這種層級式的政府結構很容易造成各級政府間上下信息交流不暢，政府部門無法在危難時刻統一調集、迅速匯總信息。

陷入“獨治主義”和行政信息專屬保密的誤區。抗災工作的透明是穩定人心的基石，信息混亂不暢是危機管理的大敵。我國《政府信息公開條例》第七條規定：“行政機關應當建立健全政府信息發布協調機制”。信息壟斷是信息社會權力壟斷、專制的源泉。保持政府和民眾之間信息的對稱性和流通性是信息公開的要義，如果民眾不能及時地了解事件的真相，就會增加社會的恐慌心理和危機處理的難度。事實也證明，隱瞞的代價遠遠高于公開的代價。如2007年5月，山東臨沂多名兒童感染手足口病，由于當地政府的信息不公開，引發社會恐慌，耽誤了病情。

公共危機管理中信息管理的完善策略

（一）完善危機信息管理系統

首先，建設傳遞信息的協調結構。危機管理部門需要以協調的結構為目標，建立全國性統一的災害數據庫，然后以遙感、遙測數值記錄、自動傳輸為基礎，建立空、地、人的立體監測網和綜合信息處理系統。其次，通過媒體傳播信息。危機管理部門需要保持與權威媒體的緊密聯系，以便在公共危機發生時將最新的危機信息準確交由其傳播。第三，建立完善的公共危機信息資源庫，招募專業的危機信息管理人員，為政府建立完善的公共危機信息數據資源庫，以充分應對公共危機為目的進行危機信息收集和處理。

（二）健全公共危機管理的信息響應機制

危機管理，關鍵在于預防。有效的預警體系就像天氣預報，能夠及時察覺危機，將損失控制在最小范圍之內。完善預警機制，制訂危機潛伏期、爆發期、恢復期三個階段的科學預防和應急預案，適當進行應急處理的預演，加強對官員和社會公民的應急教育。

危機潛伏期的信息管理。針對潛在的危機，政府能及時、全面和準確地收集各種可能會導致危機事件的信息，高效地運用和處理這些信息，并提出預警。

危機爆發期的信息管理。首先，應及時收集和發布信息。及時充分的信息采集，有助于政府對危機做出有效的決策和制定行動計劃。我國政府信息獲取的途徑，如圖1所示。其次，要保持信息的真實性，建設信息資源庫。只有真實的信息，才能正確引導公眾在危機事態中操持理性，不產生一些過激的反應和行為。第三，科學的信息解釋有助于民眾理解信息。危機發生后，工作人員應該將一些專業的信息轉化為直觀的文字、圖表，避免由于民眾對信息接受產生偏差而導致對危機做出不適當的反應。

危機恢復期的信息管理。在公共危機結束、進入危機恢復階段時，危機信息管理工作也進入到善后處理和災后重建階段。通過各方面的信息回饋，確保全部受災人群安全的擺脫危機；做好災害損失評估工作，制訂災后的長期重建規劃；在危機后，全面總結此次公共危機的經驗教訓，形成當地此類公共危機的案例數據庫，支持今后的危機預警和防范工作。

（三）擴大政府信息公開途徑

2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》是我國行政公開法制建設的一個里程碑和新起點。結合該條例，本文認為，我國政府現行的信息公開途徑應該從以下方面進一步擴大：

發揮傳統形式的優勢。大量發展傳統的信息公開方式，促進政府信息的公開；發揮網絡作用。在充分利用傳統公開方式的同時，要利用現代化技術，政府可以利用互聯網、電子郵件、公布欄等方式公布信息；健全政府新聞發言人制度。建立新聞發言人及相應部門和地區的責任問責制，對于新聞發言人公布不準確信息和故意隱瞞、虛報的，追究有關部門和個人的法律責任；發揮第三部門的作用。目前我國第三部門對政府、社會的影響越來越大，因此，在公共危機管理中應該充分發揮第三部門的優勢，不但對行政部門形成外在壓力，促使其加強信息公開工作，而且要充分反映民眾的意愿，形成良好的外在監督和參與體制。

（四）培養高素質危機信息管理人才

危機信息管理人才的培養應該重視以下四個方面的內容：

首先，信息管理技術的訓練。訓練危機信息管理人員熟練利用現代信息技術，建立信息網絡，實現資源共享，并能對危機信息進行必要的數據分析，為決策提供依據。

其次，培養信息的經濟管理。危機信息既然是一種資源，就可以用經濟的方式進行管理，努力提高信息活動的經濟效益，為政府節約在危機信息管理各個層面上的開支。

第三，學習信息的人文管理。信息管理并不是單指運用技術手段對信息進行的搜集、處理、分析，還有其它非技術手段的管理，包括制定信息政策，研究信息文化、信息心理等。這些知識能幫助危機信息管理者在面對紛繁冗雜的危機信息時，快速的提取針對性強、利于政府部門向公眾發布的真實信息。

第四，學會與媒體協調工作。在公共危機中，危機信息傳播的主體是傳媒，危機信息管理的主體是政府，兩個主體之間是一種對立統一的互動關系。對政府而言，傳媒既要向政府回饋信息、參與和影響政府決策，承擔起自己的社會功能幫助政府應對危機；又代表公眾，時刻關注、監視危機處理的進展，保障公眾的知情權。同時，政府作為危機管理的中心，要把傳媒納入政府危機信息管理體系中，發揮媒體的積極作用，減低媒體的消極作用是危機管理者的重要任務。

（五）強化國際溝通

在全球化的條件下，局部地方性的危機有可能迅速擴散和蔓延到全球。推動全球化社會運轉的主要動力之一就是交流，包括信息和知識的交流、人員的來往交流、貨物的進出口等。因此，應該加強與國際組織間的信息交流共享，構建全球性政府公共危機管理預警體系，以降低危機發生的風險和預警成本。

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