我國行政問責中的利益表達機制缺失問題

宋　靜　金保德

［摘要］行政問責制在我國行政領域已經實質性地開展。在實施行政問責制和建設責任型政府的過程中，被問責的黨政領導和其他責任人員的合理利益表達渠道和救濟機制明顯缺失。在建設責任型政府和實施問責制的同時應加強權責劃分的研究。同時，加強相關的法律體系建設，從而使我國的行政問責制度的施行和責任政府建設理性順利進行。

［關鍵詞］問責制；利益表達機制；缺失

［中圖分類號］Ｄ035［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0028－02

從20世紀80年代后期開始，責任政府和問責制問題日益受到人們的廣泛關注。［1］隨著行政問責制在我國的逐步推行，對行政問責制度的理論研究也越來越成為一個緊迫而現實的課題。關于問責制，從政治學和行政學的角度可以作出不同的解釋。但更多的學者傾向于將問責制的內涵抽象為“在民主政治下，問責主體對問責客體的失職行為或無所作為追究刑事責任或政治責任的一套完整的責任體系，是憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑?！保?］問責制的本質在于對公共權力進行監督以及對過失權力進行責任追究，體現了所謂“責任政府”（responsible government）的原則，是責任政府的具體體現形式，其最終目的在于保證政府系統的正常運行、遏制權力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。［3］伴隨著我國行政改革的不斷深入和西方“責任政府”理念的影響，我國政府正在由“全能政府”向“責任政府”轉變。

一、利益表達機制缺失是問責制中存在的非理性化“漏洞”

1．問責倉促，問責對象定性粗糙。當前我國行政體制中權責不清是官員問責制實施過程中的主要障礙之一。［4］這一問題的存在幾乎是整個相關研究領域中的共識。各級政府及部門之間、黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任以及在問責中，被問責官員具體應承擔領導責任還是其他責任、是直接責任還是間接責任很難作出明確的規定和準確的定性?；诖?，對相關責任人員的問責也應需要一定的調查和定性時間。但綜觀歷次問責事件，從誘因事件（如安全責任事故）的出現到問責命令的下達，其間所經歷的時間非常短暫。這一方面反映了黨和政府建設責任型政府的決心但也明顯含有為了社會安定而急于平息事件、平息民憤的意味。因此，從厘清權責的復雜性考慮，問責行為應更加慎重，不應片面追求問責速度，一問了之。

2．問責主體錯位，人治現象明顯。我國政府問責制所存在的問題主要體現在同體問責力度有所加大但異體問責發展緩慢。對于“由誰問責”這個問題，早在2004年3月溫家寶總理在政府工作報告中就已經作出了明確的回答：“政府的一切權力都是人民賦予的，只有人民監督政府，政府才不會懈怠！”［5］但現行的問責制度中，問責的主體主要是上級政府［6］。以2008年4月發生的“4·28”膠濟鐵路特大交通事故為例，在這起特大的鐵路交通事故發生不到10小時，鐵道部就作出免除濟南鐵路局局長、黨委書記的職務，接受審查，聽候處理的決定。在這一問責案例中，作為行政機關的同體問責在第一時間作出了反應。相反，真正應該做出反應的最高權力機關人民代表大會卻寂然。在問責制度還未完善的情況下，問責主體錯位導致問責過程中出現上級行政部門或領導成為問責的真正主體，各級人民代表大會未能在問責的過程中快速主動地發揮應有的監督和問責作用。這種問責制度的效率很高，但人治跡象明顯，一旦某一事件引起了上級甚至中央領導的高度重視被問責則在所難免。而本著“對上負責”態度的被問責官員對處理結果只能接受，而處理結果是否公平，是否真正做到了應承擔的責任“真正落實到人”則無人問津。

3．行政救濟法律制度不完善，問責客體集體無意識。行政問責在中國雖古已有之，但從制度層面來看還不完善，在問責過程中難免出現偏差。首先從法律層面來看，對于被問責官員或被處分官員的行政救濟的法律規定，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定了人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定的訴訟。這樣的制度設計顯然是受到傳統的特別權力關系理論的影響，不利于公務員權利的保障，也違反了“有權利就有救濟”的原則。［7］《行政機關公務員處分條例》第四十八條對行政人員在問責過程中權利的維護和救濟方面有了一定的規定，“受到處分的行政機關公務員對處分決定不服的，依照《中華人民共和國公務員法》和《中華人民共和國行政監察法》的有關規定，可以申請復核或者申訴?！彪m然如此，但由于在申訴的相關方面規定不詳，可操作性不強，很難發揮應有的救濟作用。另外問責制度不完善導致問責主體主要是上級領導或上級行政機關甚至是中央領導同志，因此被問責者被問責后要么因為法律規定不完善或成本太高選擇“無法可依”，要么由于希冀問責后東山再起而選擇“有法不依”。由于對問責客體的行政救濟和法律救濟未制度化，因此鮮有被問責官員進行行政申訴的案例。

二、被問責官員的利益表達機制缺失的原因探究

1．行政文化中的人治現象。我國自古代便有問責的相關實踐，從戰爭失利到賑災不力，從林則徐被罷官到徐世昌辭職未果均反映了問責制在我國的存在痕跡。但是，我國古代甚至近代的問責制并不等同于起源于英國責任政府觀念，在政府權力有限的前提下得以實現的問責制度。彌漫于整個中國的政治與行政合二為一的封建官僚體制，從上到下實際上構成了一個支配和服從、主導和依附的等級鏈條，在問責領域也形成了迥異于西方的獨特的問責制度。傳統的“官場文化”要求的依舊是官員對上的負責，追究官員的責任只是上級領導的事情，與百姓無關。官員歷來認為“權力是上級賦予的，只對上級負責”。［9］因此在傳統的行政文化中，上級是當然的問責主體。上級賦予的權力理所當然可以收回，而且是在問責客體存在責任的情況下無可辯駁地收回，下級所能做的就是接受既有的結果，等待上級的重新安置。這也是我國責任型政府建設伊始，問責制實施以來未能出現對上級問責結果提出申訴這一怪現象的深層次原因。

2．問責制度的結構缺失。相對而言，我國現代意義上的行政問責實踐肇始的時間不長，許多方面還處于探索階段，特別是問責制需要權責統一，這就涉及到責任型政府建設問題。政府問責制是責任型政府的外在表現，責任型政府是政府問責制發展的目的和最終歸宿，只有在責任政府的框架下，我國的政府問責制才能真正持久地進行下去?；谶@一觀點，我國無論學術領域的研究焦點還是政府的行政問責實踐都集中于如何對責任人員進行問責、如何責任落實到人以及如何完善法律制度以更好地進行問責方面，而較少考慮問責是否準確恰當、問責客體如何實行行政救濟。問責制度出現了重問責、輕救濟的制度結構性缺失的問題。

3．法律缺失，“道德問責”影響問責客體的利益表達。首先是關于問責的法律機制不完善，關于問責后官員的去向不明朗，缺乏可操作性，對被問責的結果有疑議的問責客體在維護自己權益尋求法律救濟時途徑狹小。目前，我國受理公務員申訴控告的法律規范主要是《中華人民共和國公務員法》、《國家公務員申訴控告暫行辦法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《公務員申訴案件辦理規則》等法律法規。另外，《黨政領導干部辭職暫行規定》和《中國共產黨黨內監督條例(試行)》也有涉及問責之后的申訴和引咎辭職的安排問題。但由于《國家公務員申訴控告暫行辦法》和《行政訴訟法》的相關規定“剝奪了公務員向人民法院提起行政訴訟、尋求司法救濟的權利也排除了人民法院對諸如“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”之類的司法管轄權，因此這樣的制度設計顯然是受到傳統的特別權力關系理論的影響，不利于問責客體的權利保障。［9］

另外，我國傳統文化中的道德約束力量也是制約問責客體產生利益表達行為的重要因素。我國的傳統行政文化中一貫奉行“以德治國”，人民也以“德”來衡量統治者或官員是否具有勝任力。問責客體不僅承擔法律責任、行政責任，而且還承擔道德責任、道義責任。特別是在出現重大人員傷亡或影響十分惡劣的公共事件時，問責客體無法抵御道義上的問責。即使問責的結果不是最公平合理的，但基于道德方面的考慮，他們也無法再因問責結果而申訴。

三、對策與建議

首先，我國責任政府建設必然要涉及各利益主體的利益，在權責明確的前提下，對出現問題相關責任人進行問責是我國建設責任型政府的重要舉措，對于推動行政文化的發展、強化黨政人員的責任觀念，實現、保護和促進公共利益具有極其重要的作用。但在目前我國責任型政府建立的初期，權責劃分不明、人治氛圍依然存在的條件下，對以責任追究為特點的問責制的實施應更加謹慎。在確定責任客體時，應本著對個人負責、公正、嚴謹以及向人民負責的態度來進行。在建設責任型政府，完善問責制的同時，應深入對權責劃分問題的研究與思考，使問責制的前提更加科學、可行、可信。

其次，面對問責客體法律救濟方面的法律和制度缺失，我國政府應本著法治、人性的態度來審視問責客體的救濟問題。在我國法治社會建設不斷取得新的成就的今天，更應完善這一法制漏洞，以理性、人性的觀點來實施問責制和建設責任型政府。

第三，我國責任政府建設面臨的最大難題，與其說是法治缺失或缺位，不如說是在公共行政領域缺少民主政治意識與法治精神。［10］民主政治意識與法治精神的缺失是我國行政文化不斷積累的結果，是意識形態領域中存在的有礙于理性、科學問責制的軟因素。應該在繼承行政實踐經驗和優良行政傳統的基礎上，真正體現意識形態工作的創新性，使我國的行政文化更加科學，更有助于問責制的實施和責任政府建設，同時能以更加科學、合理的步驟來維護問責客體的利益訴求、構建合理的問責客體利益表達機制。

參考文獻：

［1］威廉·Ｎ·鄧恩．公共政策分析導論（2）［Ｍ］．北京:中國人民大學出版社，2002，161－163．

［2］羅蓉．問責制實施的制度結構［Ｊ］．黨政干部論壇，2004，（11）．

［3］譚功榮．問責制：責任政府最基本的實踐形式［Ｊ］．中共福建省委黨校學報，2004，（7）．

［4］沈蓓緋．當前實施官員問責制面臨的主要困境［Ｊ］．理論導刊，2005，（5）．

［5］黃曉軍．我國行政問責制度研究［Ｄ］． 南昌大學學報，2008．1－2．34．

［6］鄧淼．問責從“風暴”走向制度［Ｊ］．新重慶，2007，（1）．

［7］崔彥平．行政問責制度研究［Ｄ］．山西大學學報，2007，（6）．

［8］方舒．關于我國行政問責文化的思考［Ｊ］．重慶教育學院學報，2007，（5）．

［9］陳黨．論構建有效的行政問責法律制度［Ｊ］．河北法學，2007，（2）．

［10］陳國權，李院林．論責任政府的基本屬性［Ｊ］．社會科學戰線，2008，（2）．

責任編輯侯琦