一號文件助推三農　７０００億元史無前例

楊中旭

金融海嘯席卷全球之際，中央一號文件連續第6次鎖定三農，2009年中央財政對三農的投入也將再創歷史新高

一如人們的預期，2月2日上午10時，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文連續第6年出現在國務院新聞辦的新聞發布會場。作為中農辦主任，他在這一時間的出現，意味著三農問題連續第六年成為中央一號文件的主題。

2004年以來的這一舉措，已經打破了杜潤生主持中農辦工作期間、三農問題連續5年(1982～1986)成為中央一號文件主題的紀錄。

2004～2008年，因應一號文件的東風，中央財政對三農的投入一路走高，2626億—2975億—3397億—3917億—5625億，短短5年，投入已經翻番。盡管2009年中央財政對三農的投入尚需一個月后的十一屆全國人大二次會議批準，但一號文件的起草者、國務院發展研究中心一位研究員在春節前接受《中國新聞周刊》采訪時稱，今年中央財政的三農投入有望接近7000億。

4個“更加”的背后

《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展 農民持續增收的若干意見》中，用了4個“更加”來形容三農任務之艱巨。

一號文件稱，2009年可能是新世紀以來我國經濟發展最為困難的一年，在農業連續5年增產的高基數上，保持糧食穩定發展的任務更加繁重；在國內外資源性產品價格普遍下行的態勢中，保持農產品價格合理水平的難度更加凸顯；在全社會高度關注食品質量安全的氛圍里，保持農產品質量進一步提升和規避經營風險的要求更加迫切；在當前農民工就業形勢嚴峻的情況下，保持農民收入較快增長的制約更加突出。

為防止谷賤傷農，一號文件明確發出了“2009年繼續提高糧食最低收購價”的信號，同時還要“擴大國家糧食、棉花、食用植物油、豬肉儲備”，通過政府這只看得見的手幫扶農民暫渡難關——2003年，全國糧食產量為4.3億噸，2008年則可能突破5.1億噸，如何適當減少產量以抬高糧價，已經成為迫在眉睫的問題。

據《中國新聞周刊》了解，國務院總理溫家寶和分管農業的國務院副總理回良玉此前均作出了適當出口糧食以減輕糧價壓力的指示，此番一號文件將其表述為：把握好主要農產品進出口時機和節奏，支持優勢農產品出口，防止部分品種過度進口沖擊國內市場。

由于金融海嘯的沖擊，沿海地區工業裁員現象已經較為普遍，根據一號文件起草者的估計，至2008年年底已有8%～10%的農民工提前返鄉過年，如何保障這部分農民工的收入和就業穩定，成為當前就業工作的頭等大事。

“對生產經營遇到暫時困難的企業，引導其采取靈活用工、彈性工時、在崗培訓等多種措施穩定就業崗位；城鄉基礎設施建設和新增公益性就業崗位，要盡量多使用農民工，多采取以工代賑等方式引導農民參與農業農村基礎設施建設”是一號文件做出的直接應對，但這顯然只能暫緩燃眉之急。

“農民工返鄉就業是這幾年新出現的現象，是很好的就業入口，”這位一號文件的起草者說，“但我們過去在扶持方面做得不夠。”

對農民工返鄉創業的扶持，絕非一號文件一日之功，吸納農民工返鄉就業的中小企業發展中的種種瓶頸，早已為業界所詬病。

2009年中央一號文件提出，在落實農民工返鄉創業扶持政策方面，要在貸款發放、稅費減免、工商登記、信息咨詢等方面提供支持；同時，還要保障返鄉農民工的合法土地承包權益，對生活無著的返鄉農民工要提供臨時救助或納入農村低保。

“政策都有延續性，2007年開始建立的農村低保制度和2008年大面積鋪開的土地確權，在制度上為扶持返鄉民工埋好了伏筆。”一號文件起草者告訴《中國新聞周刊》。

面對4個“更加”的難題，一號文件以3個“大幅度”投入應對：一、大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，提高預算內固定資產投資用于農業農村的比重，新增國債使用向“三農”傾斜；二、大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農業，土地出讓收入重點支持農業土地開發和農村基礎設施建設；三、大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。

在比上一年度多出千億投入之后，一號文件的起草者對2009年之后的三農形勢并不悲觀，“盡管資源型產品在最近半年來不斷下跌，但無論在全國還是全球范圍內，資源型產品緊缺的格局并未改變，農產品價格遲早還要上去。”

造血三農

在穩糧、增收之后，強基礎一直是一號文件不變的主題，“所謂強基礎，就是一些長效機制。只有機制理順了，三農問題才有望從根本上解決。”一號文件起草者說。

2009年一號文件中，有兩項新推行的長效機制值得關注：其一，推進城鄉電網同網同價；其二，建立健全糧食主產區利益補償制度。

盡管農村地區電網覆蓋率已經超過95%，但農村電價卻始終居高不下，部分農村電價甚至高得嚇人，出現了幾倍、幾十倍于城市電價的現象，讓人覺得有些不可思議。

實際上，農村低壓電網均由農民自己建設并管理，發生的電能損耗、運行費用均需農民通過電價方式平攤；而農村電網維修改造長期缺少資金來源，電網設施嚴重老化，平均損耗率達30%，使農村電價必然高于城市；至于部分鄉鎮政府、村委會在國家批準的電價之外層層疊加的“人情電”“權力電”“關系電”現象更為普遍，令農民不堪其負。

“政府加大投入，取消加價，城鄉電網統一管理，必然涉及既有利益格局，改革成果尚有待時間檢驗。”一號文件起草者說。

據《中國新聞周刊》了解，中央財政還將在2009年拿出300多億元，“加快取消主產區糧食風險基金資金配套”，以保證糧食主產區的產量積極性。

此前，中央和地方以六、四比例出資建立糧食風險基金，通過增加儲備糧的數量調控市場、促進農民增收。問題是，一刀切的政策，使各地出現了“富裕省份花不完，貧困省份花不起”的現象。多年以來，糧食主產區黑龍江省的官員就對這一政策頗有微辭：40%的地方配套資金，黑龍江要全拿出來非常困難。相反，浙江不是主產區，在這40%的配套資金上卻頗為寬裕。

2009年一號文件對此進行了明確：增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助。“這將改變誰種糧誰吃虧的格局。”一號文件起草者告訴《中國新聞周刊》。

2009年一號文件中，關于三農造血機能的強化尚有多處，農村合作金融不斷拓展，政策性農業投資公司、農業產業發展基金、農民專業合作社制度均獲得穩步推進，而鄉鎮土地利用規劃和鄉村建設規劃亦在制定中——“我們曾經去日本調研，發現日本的每一塊土地都已丈量入庫、規劃完整而細致。”一號文件起草者說。

考慮到廣大農村的留守者更多為老人和兒童這一現象，為農業發展長遠計，中央還決定在2009年起對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免費，其中，技能培訓最為優先。

耕地保護制度不會動搖

和2007年一號文件糾偏新農村建設中的亂象相同，2009年一號文件亦對各地對土地政策的“超前判斷”予以糾正。和中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中的強調一樣，一號文件再度重申：土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。

“外界對土地制度，尤其是耕地保護制度有著不小的誤解，主要是缺少研究所致。”一號文件起草者對本刊說。

2008年底，著名學者茅于軾炮轟“18億畝耕地紅線”制度，放言日本并無耕地保護制度，卻并未發生糧食危機，引起輿論大嘩。

實際上，一些主張取消耕地紅線制度的學者口中的“日本糧食只有40%的自給率”并不準確，準確的說法應該是大卡食物(1大卡＝1000卡)自給率為40%，而日本糧食的總體自給率更低，只有區區29%。單從這一數據來看，耕地保護制度似無必要。

但很多學者并未看到硬幣的另一面：日本大米的自給率高達105%，有嚴格的庫存制度，并在上世紀80年代堅拒美國要求其開放大米市場的要求。“日本和我們一樣，人口多，糧食安全問題突出，但日本的經驗告訴我們，基本口糧必須自給。”一號文件起草者說，“何況，中國每年也都還進口大豆和植物油這些非基本口糧的。”

據《中國新聞周刊》了解，2008年中國大陸稻谷產量估計為1.85億噸，約占世界產量的三分之一。“如果中國放棄耕地保護制度，放任糧食進口，全世界糧食流通市場上的糧食，尚不足中國一國之需。這也是一號文件始終把穩糧、增收作為主題的重要原因。”參與一號文件的起草者表示。