突發自然災害應急管理問題探討

左雄　官昌貴

中圖分類號：F279.24 文獻標識碼：A

內容摘要：我國是世界上自然災害發生最為嚴重的國家之一，災害的種類多，發生頻率高，分布區域廣，造成損失大。本文通過對2008年低溫雨雪冰凍災害暴露出的問題及其原因進行分析，在增強危機意識、加強災害監測和預報服務、建立災害預警機制、完善專項預案和法律法規體系等方面提出了相關建議。

關鍵詞：自然災害 應急管理

自然災害指給人類生存帶來危害或損害人類生活環境的自然現象。自然災害的直接成因是自然的變化，但人類的活動可能誘發許多自然災害或者加重自然災害的程度。我國是世界上自然災害發生最為嚴重的國家之一，災害的種類多，發生頻率高，分布區域廣，造成損失大。自然災害應急管理反映了一個國家或地區的政府治理能力，是維護社會穩定，減少國家、社會財產在突發災害中所受損失的重要措施。政府的應急能力和管理水平已成為評價政府工作與進步程度的一個重要標志。2008年初的低溫雨雪冰凍災害（以下簡稱“冰雪災害”）暴露了我國應急管理中存在的薄弱環節。筆者擬對這次冰雪災害的應急管理進行分析，并針對我國應急管理存在的問題提出相應的對策建議。

2008年冰雪災害概況

（一）歷史罕見冰雪災害天氣

2008年1月10日以來，我國南方天氣形勢發生了顯著變化。從2007年冬以來的晴暖、少雨天氣轉變為低溫、多雨雪天氣。罕見的冰雪天氣主要是由四次極端天氣過程造成的，發生的時間段分別為1月10日至16日、18日至22日、25日至29日和31日至2月2日。這次冰雪天氣持續時間長，長江中下游及貴州雨雪日數為1954/55年以來歷史同期最大值；冰凍日數為歷史同期次大值。其中湖南、湖北兩省冰雪天氣是1954年以來持續時間最長、影響程度最嚴重的，貴州43個縣（市）的凍雨天氣持續時間突破了歷史記錄。江淮等地出現了30-50厘米的積雪，貴州、湖南的電線結冰直徑達到30-60毫米。總體上看，這次冰雪災害具有影響范圍廣、持續時間長、災害強度大的特點，很多地區為五十年一遇，部分地區百年一遇，屬歷史罕見。

（二）冰雪災害造成的損失

此次冰雪災害，給電力、交通運輸設施帶來極大破壞，給人民群眾生命財產和工農業生產造成重大損失，造成上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等20個省（區、市）和新疆生產建設兵團不同程度受災。因災死亡129人，失蹤4人，緊急轉移安置166萬人；農作物受災面積1.78億畝，成災8764萬畝，絕收2536萬畝；倒塌房屋48.5萬間，損壞房屋168.6萬間；因災直接經濟損失1516.5億元。

這次南方出現的自1951年以來，持續時間最長的冰凍，受災面積之大，受災人口之多，損失之嚴重，超出了1998年的大洪水，使南方地區交通運輸嚴重受阻，電力設施損毀嚴重，電煤供應告急，農業和林業遭受重創，工業企業大面積停產，居民生活受到嚴重影響。

冰雪災害暴露的問題及原因分析

這場抗擊雨雪冰凍災害的斗爭，是對我國防范應對突發重大自然災害綜合能力的一次全面檢驗，反映出我國經濟社會發展和災害應對工作中還存在著一些問題和薄弱環節，更重要的是暴露了我國應急系統與政府管理能力的嚴重缺陷。2008年冰雪災害為我國政府應急管理再次敲響了警鐘。筆者認為，這次冰雪災害的主要教訓有以下幾點。

（一）各級政府快速決策機制效率低

1月10日雪災爆發，一直到2月1日中央政府才成立應急指揮中心。雖然存在雪災災情變化快的問題，但是政府反應速度還是明顯滯后。中央氣象臺1月11日早上6時發布暴雪橙色警報后，在受災的21個省市中，除湖北外，沒有一個省市提前發出預警信號，及時啟動應急預案，如表1所示。

從2008年發生的冰雪災害來看，首先是民眾應對冰雪災害思想準備不足，防災減災知識缺乏。其次是預警機制差，對城市雪災的風險評估不足。再次對復合型突發事件手足無措。這次雪災之所以造成如此大的問題，除了雪災超出常規外，還包括遇到了傳統的春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應急預案，都只針對特定突發事件，而“復合性突發事件”很容易擴大突發事件所造成的消極影響，這是事先預料不到的。

（二）危機預警機制缺失

據相關報道：2008年1月8日，湖南省氣象臺發出了2008年1月中下旬湖南會出現大面積雨雪冰凍天氣的預報；1月17日又發出了冰雪天氣會加劇的預報。但郴州市像湖南的其他地區一樣，并沒有啟動應急預案。同時，雖然氣象部門對我國南方的低溫雨雪冰凍極端氣象災害做出了準確預報，但電力、交通、能源、通訊等部門沒有及時進行災害可能性評估和后果預測，未能及時啟動災害防范和動員宣傳。通過此次災害可以看到，我國預警機制缺失的主要表現是：沒有建立起高效的危機預警組織體系；沒有建立起開放、靈敏、準確的危機預警監測系統；對可能是持續的危機征兆的信息，不能迅速進行分析和整理，及時作出準確的判斷，不能及時向群眾發布危機警告。如果南方各省市，建立有預警機制，建立統一的緊急情況預警系統，就可以在最短時間內獲得預警信息，就能夠贏得寶貴的預防時間，大部分的損失完全可以避免。

（三）應急預案建設缺位

應急預案，即事前經過反復論證制定的對付危機的措施和辦法。我國目前共有一個國家總體應急預案，18個國家專項應急預案，包括五件自然災害類突發公共事件專項應急預案、九件事故災難類突發公共事件專項應急預案、四件公共衛生類突發公共事件專項應急預案；57個國務院各部門應急預案；31個地方政府應急預案，共計107個應急預案。然而，據我們對31個省（自治區、直轄市）政府專門氣象災害應急預案情況統計，我國31個省（自治區、直轄市），只有12個省級政府備有專門氣象災害應急預案，19個省級政府都沒有建立專門的突發氣象災害應急預案，氣象災害應急的內容包含在了自然災害應急預案或突發性公共事件應急預案中。詳情見表2。

中國社會科學院研究員莫紀宏指出，在當前國家部門分割的體系下，沒有專項預案，就意味著沒有部門牽頭；沒有部門牽頭，就沒有真正部門來主管此事。2008年冰雪災害“反映我們的決策不夠科學，認識不夠深刻，預測不夠準確”。

（四）缺乏應急管理的常設機構

現階段我國進入了經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，改革開放的力度不斷加大，社會制度系統不斷發生變遷，利益和權力在不同的主體之間進行著重新分配，導致各種不穩定的因素出現。公共危機的應急處理千變萬化，沒有一個高效的、統一的應急指揮中樞系統和強大的、多元化的應急救援隊伍，很難戰勝突如其來的危機。目前，我國尚未建立全國性的常設公共危機應急機構，全國性的公共危機應急系統也尚未形成。2008年，當冰雪災害危機發生后，各省市才匆忙組建臨時的救災指揮部，這種指揮部不能保證應急管理工作的及時性和連續性，造成對冰雪災害毫無認知、毫無研究、毫無準備、毫無防范，沒有起到避免危機造成重大損失的作用。有的省市應急管理由應急辦管，但各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的職能。因此，當務之急是組建常設性的危機管理機構。有了這種常設機構，危機爆發前的預防、預警和預控就有了主管機關，危機爆發時，就有了統一的、富有經驗的指揮、協調機構，危機后就有了總結經驗教訓的責任機關。危機管理中的被動局面才能徹底扭轉。

（五）災害應急法律體系有待完善

近年來，我國先后頒布和實施了《防洪法》、《消防法》、《防震減災法》、《氣象法》、《軍隊搶險救災條例》等與災害管理相關的法律、法規30余部，在規范災害管理活動和調整救災行為方面發揮了重要作用。但是，這些法律法規在應對日趨復雜的災害危機管理中仍顯不足，主要表現在：缺少災害應急管理基本法律的設置，如“救災基本法”；法律規范之間的矛盾和沖突較多。部門和地方各自立法，導致應急法律體系內部大量沖突；許多法律法規的管理色彩較濃，可操作性不強；中央立法以行政法規和政府規章居多，基本上屬于“其他行政規范性文件”的范疇，法律效力等級偏低；有關救災法規對政府可以采取的緊急措施規定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴大或不作為行政緊急權力留下法律上的漏洞；對公民的權利很容易在緊急狀態時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。如果不提高法制化程度， 我國政府突發公共事件管理機構難以規范運作， 也難以在實際工作中凸顯出自己的獨特功能。

對我國政府應急管理的政策建議

針對2008年冰雪災害中暴露的問題，筆者提出以下幾點完善我國政府應急管理的建議：

（一）增強公共危機意識

要防止危機發生，各級政府和全社會都必須樹立科學發展觀，增強公共危機意識。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”。這是我們黨和政府在總結經驗教訓的基礎上做出的正確論斷。科學發展觀的貫徹和落實，要求政府部門必須轉變觀念， 堅持以人為本、執政為民、行政服務的根本宗旨，把保護和發展人民群眾的根本利益作為出發點與落腳點，樹立危機意識和風險觀念。樹立危機和風險意識應當貫徹到政府公共管理的方方面面和各個環節中去，使其成為決策者和執行者的一個行動坐標， 從過去重視已發生災害的應對，向預防、處置和善后全過程管理的轉變，培養各級政府的危機意識，提高風險意識。政府應利用各種媒體和宣傳手段，在民眾中廣泛宣傳應對危機的各種知識，對可能面臨某種危機的群體進行有針對性的教育，開展演練和培訓，讓廣大群眾學會與各種災害共存，學會危機狀態下的自救、互救以及如何配合公救。要充分利用和開發社會上一切可供利用的公共危機防范資源，為應付突發危機事件提供服務。

（二）強化公共危機預警機制

預警機制的作用在于實時監測潛在的危機，對即將發生危機和已經發生的危機提出警報和提供相關信息。預警機制的建立和完善，對于政府快速、有效地回應突發事件，在一定程度上起關鍵性作用。針對經常發生的重大自然災害事件， 政府應當建立一整套相應的預警機制：建立高效、快速、靈活的危機預警組織體系；科學設定有關災害的風險級別和相應的應急預案；建立針對各種危機的靈敏、準確的信息監測系統和各系統之間的信息共享機制；運用先進的科學技術建立監測預測系統，收集分析各種信息，進行風險評估和預測；加強危機預警的理論研究，加快危機預測、預警設施、設備的科學研究和攻關，不斷提高危機預警能力。

（三）科學制定應急預案并加強專項預案建設

建立健全社會預警體系和應急救援、社會動員機制，提高處置突發公共事件的能力，是構建社會主義和諧社會的重要內容。各級政府應加快突發氣象災害應急預案建設，盡快形成我國氣象災害管理的預案體系，并以法定形式把各級政府的災害研究預案加以確認，真正把災害應急管理納入規范化、制度化、法制化軌道。根據災害的特點，劃分不同災害級別，建立以災害預警信號等級為啟動應急的標準，制定相應配套的預案和專項預案，使之互相協調、互相補充，形成體系。要使應急預案具有較強的科學性和可操作性，就必須做到：認真研究有關應急管理的先進理論，反復、深入地開展實證調查，把理論與實踐有機結合，經過充分醞釀，制定出應急預案的草案；組織各方面專家，進行反復論證和修改；為應急預案的實施做好充分的準備；在實踐中反復修改、不斷完善。

（四）加速災害監測現代化建設

監測是預警、應急的基礎，加強公共危機監測是建立預警、應急機制的關鍵手段。在所有自然災害中， 氣象及相關災害是可以預報的， 這就為防御和減輕氣象災害提供了技術基礎。各個地區、單位、部門要結合實際，因地制宜，建立監測本地區公共危機的預測預警網絡，形成上下結合、分工協作、效能統一的公共危機監測體系。目前對強對流天氣的預報，我國預報的時效還比較短，一般為幾個小時。發達國家由于強對流天氣監測系統的建設比較完善，時間也長，對強對流天氣跟蹤監測和快速反應能力較強，預報提前的時效明顯高于我國。因此，需加快更新改造大氣探測設備，提高監測密度，繼續推進氣象衛星探測和新一代多普勒天氣雷達網建設，加快發展特種觀測業務，提高氣象災害綜合監測能力，建立跨部門、跨地區的氣象災害聯合監測，在交通樞紐、重要高速公路等關鍵地區增加路面溫度、積雪厚度等要素的觀測以及路面結冰的監測，在南方冰凍天氣易發地區增加電線積冰觀測。發展定時、定點、定量，全程滾動修正的精細提前預報，為防災減災提供更加準確的監測和預警信息。隨著科學技術的發展，特別是信息通信技術、空間衛星技術、天氣預報技術的發展，我國的監測與預報水平將不斷提升。

（五）建立危機決策和應急管理常設機構

隨著危機事件的綜合性和超地域屬性日趨明顯，應急管理中的處理事務涉及交通、通訊、消防、信息、醫療衛生救援到軍事、能源等部門，幾乎涵蓋了所有的政府部門。國外許多國家都有危機決策和應急管理的常設機構。如美國聯邦緊急事務管理局，在州、市、縣設立了應急管理中心，擔負著應對各種事關公共安全突發事件與災害的重任。常設機構在處理突發事件方面經驗較多，便于協調管理。我國應組建常設性的應急管理機構，在國務院和省、市、縣應設立以最高行政首長或分管行政首長為首的危機決策指揮中心并建立應急管理的常設機構。這些機構平時總結應急管理經驗教訓，制定應急管理預案，制定和實施預防危機發生的各種措施。一旦危機爆發，這些機構立即成為應對危機的一元化指揮中心，負責指揮、協調各種應急管理機構。在應急管理方面，各省、自治區、直轄市應當實行資源共享。同時，還必須建立政府與社會應對危機的合作機制。在政府與政府之間、政府與社會之間，不能有應急管理的“脫節”和“盲區”。

（六）加強突發災害應急管理相關法制建設

法律手段是政府在進行危機管理時的有力武器。規范應急管理法律和法規，就是把政府行為和公民的權利義務，用法律的形式進行規范制約，依法建立起一套在緊急狀態下一切主體責權利高度分明的責任體系，確保政府應急機構依據憲法、法律授予的職權和規定的程序，及時啟動適用于該危機狀態的治理規則。近年來，我國雖然已制定和頒布了一些應對災害危機的法律和法規，但從總體上看尚不完整。為了使政府災害管理法治化，應加快災害管理的立法，把災害管理納入到國家一般管理體制之中，把“非常態”的災害事件納入到“常態”的管理之中。在已有法律、法規的基礎上，加快《救災法》、《氣象災害防御條例》等法律法規的立法進程，同時要加強對救災立法工作的領導。根據我國的實際情況，推進政府應急機制法制化進程，還必須明確三個方面的權利與義務關系：要依法明確各級應急指揮組織的權利和責任；要依法明確各級政府職能部門的權利和責任；要依法明確各個社會組織和社會公眾的權利和義務。只有這樣，才能貫徹法制原則，使危機管理工作有法可依、有法必依，進一步提高政府依法實施應急管理的能力。

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作者簡介：

左雄（1955－），男，四川省氣象局副局長，高級工程師，北京大學MPA畢業。主要研究方向為公共管理、農業信息化等。

官昌貴（1979-），工作單位：四川省氣象局科技發展處，西南財經大學MPA在讀。