芻論生態領域的社會制衡機制

常麗霞　袁崢嶸　孟曉莉

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

內容摘要：本文從國家契約論的研究入手，通過分析歷史變遷中政府職能的演變，探討了在生態環境領域建立雙向制衡機制的路徑。

關鍵詞：生態領域 國家契約論 社會制衡機制

在當前頻繁發生的土地違法案件中，地方政府成為主導因素。執法部門已經注意到隨著中西部的開發和產業的漸次轉移，違法用地隨著產業梯度在轉移西進。在地方利益的驅動下，一些地方政府在無規劃、計劃的情況下，盲目簽訂協議，擅自承諾向開發商提供大量土地進行成片開發。“占用基本農田必須報國務院審批”等法律規定對政府與企業的勾結違法行為并沒有有效發揮作用。

誰來制約政府的土地違法行為？誰來監督為盲目追求利潤破壞生態環境的企業？對于地方政府與企業相互勾連的土地違法行為，如何予以監督和制約？這些命題的實質是在生態保護領域，如何實現對政府和市場（企業）的雙向制衡。本文嘗試從追溯政府權力的產生入手，通過分析歷史變遷中政府職能的演變，探討在生態環境領域構建社會制衡機制的路徑。

國家契約論的研究概述

是什么促使人類放棄最初自然狀態而建立國家？古典自然法學家的國家契約論對此問題進行研究并發展了這一理論。

英國思想家托馬斯?霍布斯在《利維坦》中構建了他的法律和政府理論。他認為，每個人為了擺脫自然狀態中無所不在的仇恨、妒忌和戰爭，用一種和平且理性的方式組成國家并建立政府。霍布斯論辯說，為了確保和平及實施自然法，人們就有必要在他們之間共同達成一項契約，根據這一契約，每個人都同意把其全部的權力轉讓給一個人或一個議會，而其條件是每個人都必須這樣做，據此而設定的主權權力者——霍布斯稱之為“利維坦”或“人間之神”——應當運用從公民那里集合起來的權力和力量，以增進所有人的和平、安全和便利。

作為一種理論發展，約翰?洛克的政治理論中，假設人的自然狀態乃是一種完全自由的、平等的狀態，因為這種狀態中的任何人都毋須服從任何其他人的意志或權威。為了終止伴隨自然狀態而存在的混亂與無序，人們締結了一項契約：彼此同意組成一個共同體并建立一個政治國家。與霍布斯把社會契約看成是公民完全服從專制君主的條約不同，洛克指出人們在建立政權時仍然保留著他們在前政治階段的自然狀態中所擁有的生命、自由和財產的自然權利。讓渡給政治國家的只是實施自然法的權利。基于此，洛克主張一種有限權力的政府，人民作為自然法的最終保護者，能夠通過行使抵抗或革命的權利，防止政府的獨裁與專斷。

讓?雅克?盧梭是霍布斯國家契約理論的主要繼承者，他“要尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍象以往一樣地自由”。他主張，在人們根據社會契約建立國家的時候，公意乃是經由所有公民的一致同意來表達的。但是，在此之后，公意的所有表現形式卻是經由多數決策的方式達成的。在盧梭的政治方案中，立法權屬于全體人民，社會建立了一個政府，政府不過是執行公意的委員會。人民作為主權者，可以按照其意志廢除、限制或變更它。

以霍布斯、洛克和盧梭為代表的古典自然法學的國家契約理論中，政府成為受托人，代表全體公民執行公意，因而，全體公民作為主權者，應當監督政府，使其以增進所有人的福利為宗旨行使權力，執行公意。受國家契約理論的啟發，關于國家（政府）與公民之間的關系由許多不同的理論開展，美國學者J?L?薩克斯于20世紀70年代初提出環境管理的公共信托理論，即是生態環境領域的典型代表。該理論指出，將本應由全體公民行使的保護和管理生態環境資源的權利委托政府作為委托代理人進行小心的照顧。全體公民作為委托人，有權監督政府對于該項信托義務的履行。

沿循國家契約理論的研究路徑，環境法學家和環保主義者找到了公民監督政府環境管理權力的理論依據，但公民如何判斷政府是否對生態環境資源進行小心的照顧？在生態環境領域如何通過公民的監督權實現對于政府環境管理權力的制衡？仍有待進一步的探討。

市民社會：對政府和市場的雙向制衡

（一）國家—社會—市場三元結構的形成

在西方，自從柏拉圖、亞里士多德以來，為了保障公民的政治自由，對權力制約的研究一直局限于政府內部自身的制約，由此形成了古希臘羅馬的混合政體理論、洛克的階級分權理論以及孟德斯鳩的三權分立理論。此后，以權力制約權力的“三權分立”原則就成為西方資產階級國家憲政的主要原則，成為制約權力濫用的首要方式。羅伯特?達爾是一位獨辟蹊徑的思想家。他繼承了托克維爾的以社會制約權力的思想遺產，精妙地闡述了對權力的社會制衡機制。他通過對西方多元社會民主實踐的考察發現，現代社會是一個追求民主的社會，是一個價值多元、利益多元的社會，國家的權力要受到各種多元性政治權力的制約，權力的集中必須受到社會的限制。對權力的制約要依靠政治權力的多元化，依靠一種對抗性權力體系的存在。這一體系既包括憲法上的分權與制衡，如“三權分立”；也包括社會組織對國家權力的制約，如利益集團；同時還包括各種社會力量之間的相互制約等三個方面。

20世紀以來，尤其是二戰后，全球性的環境問題日益嚴重并威脅人類的生存，人類如何糾正“經濟效益的最大化和物質的享樂”這一幸福目標，在經濟發展與生態保護之間尋求一種可持續的發展之路？當經濟增長成為各國政府和市場經濟人的惟一目標時，如何制約政府和市場主體的這種以犧牲生態環境為代價的經濟增長？西方的民主政治運動以及近現代以來各國風起云涌的環保運動用實踐證明：在生態領域，要實現對政府和市場的制約和抗衡，需要依靠政治權力的多元化，依靠一種對抗性的權力體系的存在。它既包括“三權分立”式的分權制衡，又包括社會組織對國家權力形成的社會制約。

近代社會結構失衡，各種社會危機引發多種社會問題，由此引發了工人運動、消費者運動、環保運動以及民權運動。這些社會運動，造就了諸多社團。20世紀中后期，從北美洲、歐洲和亞洲的發達國家到非洲、拉丁美洲、前蘇聯集團的發展中國家，人們都在建立社團、基金會和類似的機構以提供各種人類服務，促進基層經濟發展，阻止環境退化，保護公民權利和追求其他先前未曾給予關注或留給國家去完成的目標。這場全球性的“社團革命”的結果是出現了一種全球性的第三部門，即數量眾多的自我管理的私人組織，它們在正式的國家機關之外追求公共目標。這些團體的激增可能永久地改變了國家和公民的關系。

至此，國家契約理論的“主權國家”與“公民”的關系，在國家變遷和社會變遷中，逐漸突破國家—公民的傳統二元社會結構，并在二者之間出現一個互動的、相互制約的領域：市民社會。從國際視野來看，20世紀70-80年代以來伴隨“全球性的結社革命”，現代市民社會的理念隨之興起。市民社會集中反映了在政府部門和市場部門之外、作為私營公共管理機制的“第三部門”的出現。這一現象在西方國家與社會結構的發展歷程中，可以看作是分權與制衡理念的又一次實踐。現代市民社會則更明確指向政府公共事務管理職能的邊界，其實質體現了對國家專政權力和市場經濟霸權的雙向制衡。

（二）我國正在形成的國家—市場—社會三元結構

當代中國，在20世紀80年代后以市場導向的經濟體制改革促進了市民社會賴以存在和發展的經濟、政治、法律和文化環境的變遷，各種民間組織大規模地出現，并獲得蓬勃發展。同時推進的政治體制改革以政府向市場、向社會放權為起點，政企分開、黨政分開，政府職能發生很多變化。在許多領域，如生產、經營、民事、文化、學術等，政府將管理職能交還給相關的民間組織，如行業協會、社會團體等。這種經濟、政治環境的變化，為各種民間組織提供了增長、發展的土壤，民間組織的自主性和合法性極大增強，并日益成為一種富有生機和活力的社會力量，推動政府與公民的溝通和合作。我國市場經濟化和政治民主化的進程中，中國的治理結構正在發生深刻的變革，政治國家與市民社會、公共部門和私人經濟部門及第三部門之間正在形成一種相對獨立的、分工合作的新型治理結構。全能型國家逐漸退出“市場”和“社會”，國家與社會的關系正在重塑過程中，公民個人的經濟活動、話語表達、自我組織、自我管理等空間逐漸被釋放，國家—市場—社會的三元格局正在形成。

國家—市場—社會的三元格局治理模式要求政府將部分公共事務交由社團完成，并藉由公民的結社，凝聚個體的力量，針對某種政治議題或政策，形成不論是抗議或支持它們的行動聯盟與社會運動。通過社會自治能力的提高，形成對政府和市場的互動與制約。

構建生態領域的社會制衡機制

生態領域的社會制衡是指在生態保護領域，社會公眾與政府權力的互動以及對政府權力的監督和制約。現代社會的環保社團構成生態領域的社會制衡力量，在克服市場失靈和政府失靈中起著不可替代的作用：一方面，環保團體通過宣傳環保知識、樹立環保意識、成立環保基金、救濟環境污染受害人；通過團體訴訟、代表人訴訟等方式，維護環境污染受害者的權益；舉行集會、游行等維護環保主義者的環境權益，與經濟實力較強的企業相抗衡，最終克服外部的經濟問題。另一方面，環保社團參與公共選擇，可以影響甚至左右政府的經濟性政策，促進“經濟民主化”；環保社團利用組織游行、罷工、宣傳等手段，可以使政府做出有利于環保主義者等社會“弱者”的決策措施；環保社團通過自律、競爭等方式，可以鍛煉其成員提高社會自治水平，抗御政府對環保事務的過度干預和政府公務員的行政恣意行為；環保社團作為介于市民與政府之間的緩沖力量，有效地防止了國家暴力對個人的侵害。

可以說作為市民社會最為活躍的組織形式——環保NGO（環保民間組織）構成了我國生態領域最主要的社會制衡力量。

（一）我國環保NGO的特點

1.我國環保NGO “官辦”色彩較重，志愿性、自主性、獨立性較弱。截至2005年底，我國共有各類環保民間組織2768家，其中，政府部門發起成立環保民間組織1382家，占49.9%；民間自發組成環保民間組織202家，占7.2%；學生環保社團及聯合體共1116家，占40.3%；國際環保民間組織駐大陸機構68 家，占2.6%。

2.經費方面對政府依賴大，不具有獨立性。環保民間組織最普遍的資金來源是會費，其次是組織成員捐贈、政府及主管單位撥款和企業捐贈。76.1%的環保民間組織沒有固定的經費來源。有45.5%的國際環保組織駐大陸機構、32.9%的政府部門發起成立的環保民間組織擁有相對固定的經費來源，而民間自發組織和學生環保社團中擁有固定經費來源僅為20%左右。可見，作為主要力量的由政府部門發起成立的環保NGO，在經費方面對政府依賴性較大，必然導致其作用的發揮以政府指令為依據，影響其與政府的互動、制衡。

3.公共治理模式中對外關系的特點：首先，與政府呈合作型關系。其次，在與市場（企業）的關系方面，和污染企業進行交涉時，環保民間組織最常用的方式是向政府部門反映，占68.6%；第二位是與企業協商、談判，占40.0%；采取訴訟等法律途徑或集會、抗議等方式的很少。再次，在與媒體和公眾的關系方面，借助媒體擴大影響力進而得到社會公眾的支持已成為我國環保民間組織的共識。我國環保NGO對外關系的特點凸顯出其發展的過渡性特征：即補充性較強而制衡性較弱。

4.民間自發性環保NGO的健康發展受現行社會注冊管理制度制約。自發性環保NGO是構成生態領域社會制衡的主要力量，受現行《社會團體登記管理條例》規定的限制，許多民間自發性環保NGO較難找到“業務主管單位”，因而，在各級民政部門正式注冊登記率較低，僅為23.3%；有63.9%的在單位內部登記（學生環保社團在學校登記）或工商注冊為民辦非企業；有部分環保民間組織未辦理任何注冊登記手續。

（二）生態領域的社會制衡機制構建策略

盡管環保NGO已發展成為推動我國環保事業的重要力量，然而，我國的市民社會是伴隨政府職能的轉型而逐漸從國家領域分離出來的社會空間，是國家讓渡出來的空間，在此背景下發展的環保NGO，其非政府性、自主性、獨立性以及自治性等較弱，對于政府權力的依附性、補充性較強，社會制衡力相對較弱。從而不能達成民主進程中與政府的良好伙伴關系。為促進我國環保NGO的健康良性發展，推動我國民主進程和環保事業的發展，需要構建我國生態領域的社會制衡機制。

1.建立以參與為本位的環境權體系。伴隨我國經濟增長出現的日益嚴重的環境問題，環保人士為主張環境權益集合結社，各種環保NGO紛紛崛起。然而，現行立法和法學理論都無法準確界定“環境”和“環境權”的概念，環境權益的具體內容抽象而模糊，導致環境權在實踐中遭遇困境，環保NGO的環境權益主張因而顯得空洞虛弱，缺乏法律制度強有力的支撐。在我國環境問題轉型期，由于環境問題蘊涵高科技背景、決策風險以及太多利益沖突的特質，基于階段性制度建立的理念，應當強調建立以參與為本位的環境權，通過制度供給，允許公眾通過立法與行政程序，確定資源分配以及利益調和的方向與原則，從而最大程度地在生態領域形成“公意”。具體而言，應當通過立法明確公眾的環境知情權、環境參與決策權、環境聽證權，并構建相應的訴訟制度以解決因為環境權益引發的爭議，比如環境公益訴訟制度、環境團體訴訟制度等。

2.完善社團注冊管理制度，以健全公民的結社權。憲法所賦予公民的結社權受現行《社會團體登記管理條例》制約：一方面，社團成立應當遵循雙重管理原則，即指對非營利組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制，這意味著成立社團以存在業務主管單位為前提，從而限制社團的合法注冊。許多民間自發性環保NGO以“草根組織”的形式成立并運行，未履行任何注冊登記手續，從而不能享受國家對于社團的稅收等優惠政策。另一方面，社團成立遵循“非競爭性原則”和“分級管理原則”，這兩個原則使得社團組織吸納會員將局限在某部門和系統內，缺乏代表性和廣泛性。同時，非競爭性原則使得社團之間難以形成有效競爭的機制，不能成為社會公共利益的最佳代表，故而無法充分發揮社會制衡作用。因而，亟待完善現行社團注冊管理的相關制度，擴大公民的結社權，放寬社團的成立條件，促進環保NGO的自主性、獨立性發展，增強其社會制衡能力。

3.增強環保NGO自身的建設。我國許多民間自發性環保NGO自身能力不足成為制約其發展的主要問題，其發展瓶頸主要表現為：資金不足。許多環保NGO不能有效爭取社會資助，受資金限制，不能有效開展各種環保活動；成員欠缺環保專業知識以及法律知識，嚴重制約NGO作用的發揮；制度建設亟需重視和加強。許多民間自發性環保NGO僅僅是一些具有強烈環保意識和環保熱情的民間人士集合而成，缺乏完善的制度保障，這嚴重制約環保NGO的發展。而一個沒有制度保障的環保NGO其社會影響力和公信度是令人質疑的。

為促進環保NGO在環保事業中優勢作用的發揮，環保NGO自身的改革和建設非常重要。首先要建立責任機制，提高責任意識，以有效地提高資源的利用水平，增強社會公信力；其次，加強環保NGO相互之間在信息、資源等方面的協調與合作，互相支持、互相促進；再次，加強自身的獨立性、自主性建設。以自身的制度建設為保障，保持自主性，為建設生態文明發揮環保NGO自身的優勢作用。

4.培育全社會的市民文化，增強生態領域的市民認同。市民文化是市民社會的基石。作為市民社會最為活躍的組織形式，NGO的產生和發展需要深厚的市民文化的土壤。伴隨我國體制改革的深化和民主進程的推進，我國公民整體環保意識不斷提高，然而，與環境問題的日益嚴重化相比，這種提高仍然是有限的：如當前仍然不斷出現法官由于不熟悉環境法律而曲意斷案的案例；高科技帶來的生態環境威脅尚未為科學所認識等，而我國作為一個發展中國家，面臨發展經濟與保護環境的兩難選擇；為追逐個人利潤而犧牲生態環境的短視行為在政府和市場屢見不鮮。

因而，應當建立健全相應的機制培育全社會的環保理念，喚醒公眾參與公共事務的公眾參與意識，維護公民合法權益、制衡政治和經濟霸權的自治意識，改變傳統的人類中心主義的生態倫理觀，逐漸在全社會確立可持續發展的生態倫理觀。首先，建立科學的干部考核制度，將環保建設納入政府干部的考核體系，以制度矯正政府干部那種犧牲環境追求經濟增長的畸形政績觀；其次，充分發揮媒體的宣傳、推介作用，在全社會推廣科學的綠色生產方式和消費方式，讓環保成為一種全社會認同的理念，同時，通過媒體的披露、批判，引導全社會對于生態環境違法行為進行監督，進而實現對于破壞生態污染環境的政府和市場的社會制約；再次，普及環保教育。這是一項系統工程，教育對象涉及每一個公民，強調從兒童抓起，主張包括政府公務員、司法人員、企業主在內的每一個公民都必須意識到保護生態環境是每一個人義不容辭的責任。

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