法治視角下的群體性事件研究

張光全

[摘要]群體性事件作為各種社會矛盾所導致的特定集群行為，是中國社會轉型的客觀存在，應該擯棄傳統的將群體性事件定性為政治事件或違法犯罪事件的思維模式，從法治的立場和公民利益表達以及利益博弈的角度，定位群體性事件的性質，探討群體性事件的防控機制。

[關鍵詞]群體性事件；事件性質；應急管理；防控機制

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)11-0024-03

一、法治視角下群體性事件的性質

盡管在我國群體性事件已經是一個非常值得重視的問題，各級政府也把處理群體性事件作為政府工作的一項重要內容，但迄今為止，我們卻沒有一個對于群體性事件性質的清楚的界定，尤其是沒有關于群體性事件性質的法律界定。從這個意義上說，無論是對群體性事件的認定，還是對群體性事件的處理，基本都是處于法治的軌道之外。這樣，對于群體性事件的認定和處理，就必然會表現出很大的隨機性。在目前有關群體性事件的界定中，有一種傾向，即偏向從治安的角度或刑事案件的角度。因為在現實生活中，將群體性事件作為治安性事件，用解決治安問題的方式加以處理，是一種相當普遍的現象。而將群體性事件界定為治安性、刑事性甚至是政治性的事件，產生了一種根本性的誤導，使得我們在處理群體性事件時產生了一種整體性的偏差。

現在必須認識到的一個問題是，改革開放30年，中國已經進入一個利益博弈的時代。與改革前的再分配體制大不一樣的是，市場開始成為資源配置的新機制。而且，在體制變革、社會轉型的時期，社會中的利益關系和利益格局處在劇烈調整的過程中，社會中的利益主體也越來越多元化。在這種情況下，利益的矛盾與沖突，利益的博弈，將會成為一種常規性的社會現象，成為我們社會生活中的家常便飯。從這個意義上說，我國目前發生的許多群體性事件，往往就是利益表達和利益博弈的形式之一這是我們認漢和處理新時期社會矛盾與社會沖突，認識和處理群體性事件的一個最基本的背景和基點。

但同時電必須看到，群體性事件往往又是一種規范化程度很差的利益表達形式，，群體性事件往往是在其他的利益表達渠道不暢通，正當的利益訴求得不到正常表達的情況下發生的，或者說常常是無奈的選擇。當一個突發性事件發生的時候，借助于一個偶然事件的導火索，許多被壓抑的利益要求集中地表達出來。

因此，要形成處理群體性事件的新思維，就首先必須對這種將群體性事件政治化、刑事化的做法加以反思，要從利益表達與利益博弈的角度對群體性事件進行新的界定。

關鍵的問題，是如何看待群體性事件中的過激行為甚至違法行為與群體性事件的關系。實際上，許多群體性事件，特別足在其初期或起始階段，在其沒有被某些因素激化之前，往往并不存在這些政治或刑事因素。在近些年來我國發生的群體性事件中，完全由壞人和刑事犯罪分子進行組織和策劃的，可以說并不多見、當然也不能否認，在一部分群體性事件中確實存在著過激行為，甚至是打砸搶燒行為，嚴重的甚至到了違法犯罪的程度，如果一些群體性事件針對的是地方政府的，有時還會伴隨著沖擊政府的行為。對這些違法犯罪行為進行打擊，當然是必需的。但即使是一些群體性事件中存在違法犯罪行為，甚至有的將政治因素加了進去，也并不等于這個事件本身就是違法犯罪事件或是政治性事件。

將群體性事件政治化或刑事化，更適應一些政府處理社會矛盾的習慣性方式。與民眾打交道，特別是與有不滿情緒、有自己利益要求的民眾扣交道，至今是我們政府能力訓練中最薄弱的環節之一。現在許多政府官員所熟悉的處理利益矛盾、利益沖突的方式。在很大程度上是在“以階級斗爭為綱”的年代里形成的。而這種處理方式的最大特點，就是將其作為政治或刑事案件加以硬性的打壓。如果一些群體性事件不存在政治或刑事因素，人們反而不知道如何來進行處理。而將群體性事件中的一些過激因素人為加以放大，甚至激化出某些過激行為，則很容易將這些事件納入習慣性的解決問題的方式中。

群體性事件已經成為當今社會生活中的一項挑戰，在這種情況下，需要我們以一種實事求是的態度形成關于群體性事件的新思維，形成制度化解決群體性事件的新方式。

二、法治視角下群體性事件的對策

(一)建立健全利益協調機制，從根本上緩解利益矛盾

1治理群體性事件需要關注正義規則的生成。當下的維權運動，就是在初步形成的表面化的法治——法制框架中逐漸生成壯大民主、共和、憲政等社會力量，促進正當行為規則的生成和資源的合理分布。維權的根本原則是法治。所以群體性事件要強調依法進行，大部分的維權事件可通過法律解釋和解決。我國憲法的權利條款應當說在各國憲法中是比較好的。所以季衛東先生說要有一場護憲運動，維權運動可以說就是護憲運動。法與法律的區別可提供維權的法理依據，法高于法律，，出現不正當的法律時，依照天地良心、自然法等法理，要求法律作合于法的修改，也是正當的。

正義規則的生成要防止政府或強勢集團運用區分技術捍衛自己的利益。例如，番禺區政府就運用區分技術把村民的行為一分為二，即合法的罷免要求和非法集會，進而為拘捕廣東菜村事件的組織者提供借口和名義上合法的理由。

要打造以公平、正義為核心的社會環境，還要解決好初次分配合理問題，無論是國家法律體系的構架，還是行政決策和行政執法，或是司法制度的設計，都應該以公平、正義為核心，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平體系，從制度、政策和法律上營造公平的社會環境，增強公民對社會、政府和法治的信心。

2完善社會保障等法律體系，解決好再次分配公平問題。健全完善城鄉統籌的養老、醫療、工傷、失業、最低生活保障等法律制度，調節國民收入的再次分配，將高收入者的一部分收入適當轉移給收入較少的社會成員，幫助他們實現生存與發展的合理愿望，保證他們共享經濟發展的成果，有利于在一定程度上縮小貧富差距，緩和社會矛盾，

3政府在出臺有關國計民生的政策時，必須充分尊重民意。眾所周知，中國改革一開始就是自上而下的權力主導型，客觀上造成制定的游戲規則有利于利益集團。這種狀況必須予以改變，政府在出臺政策時，一方面，政策的內容要接受倫理正當性的拷問，即必須符合公平、合理的原則；另一方面，政策出臺的程序要符合正當法律程序，即保證決策程序的公開、透明以及保證公眾的廣泛參與。具體而言，決策的有關內容應當提前向社會公眾公布，決策應通過代表民意的人大表決，或通過召開具有廣泛代表性的聽證會來進行。唯如此，才能使決策具有民主正當性，獲得人民群眾發自內心的支持和服從，減少執行政

策的成本。

(二)建立健全訴求表達機制，合理化解利益矛盾

一個健全規范的利益表達、社會協商和對話機制，可以引導各個社會階層、群體和成員以理性、合法的形式表達自己的利益訴求，在平等、法制的軌道內解決利益沖突。

1完善相關法律制度。一是通過修憲賦予勞動者罷工權。當前勞資矛盾已經成為一種社會常態，而罷工應該成為這種常態矛盾的一種合法的表達方式二是適當放寬《集會游行示威法》的相關規定。在對事態保持控制力的情況下，允許一定范圍和程度的沖突，允許適度宣泄，既可以提供一個較為寬松的社會環境，又可以大大減輕政府部門，特別是公安機關與社會成員之間的大面積摩擦，有利于社會穩定和平衡。二是確保公民結社權，在一定范圍內結束權利管制，實現法治化管理。國家應通過修改《社會團體登記管理條例》，在一定范圍內解除公民結社權利管制，實現縣域范圍內公民結社自由。四是完善聽證制度和對話協商制度，保障各個利益群體通過正常渠道表達利益訴求的權利。“重慶出租車罷運事件”的順利解決就是通過對話協商化解群體性事件的成功范例。

2保障公民的知情權。許多時候，公民對政府的不滿或者與政府矛盾的激化，來自于對真相的誤解乃至于曲解。因此，政府要及時公布有關信息，并依法嚴懲信息披露中的瀆職行為。要有勇氣面對由于政策、措施、行為的不規范、不妥當、不嚴肅所導致的不穩定。要積極發揮媒體在信息披露中的作用，保護新聞記者的合法報道的權利。政府與公民之間的理解與溝通既是預防突發性群體事件的重要因素，又是有效化解突發性群體事件的關鍵。

3完善糾紛救濟制度。在法治社會里解決糾紛的地方主要是法院，“司法使法律降臨人間”，法院代表著法律，象征著公平與正義，法院負有保障法律的正確、有效實施責任，通過保障權利、對任何侵犯權利的行為進行矯正和懲罰、讓被侵犯的權利得到及時救濟以維護社會的公平、正義。同時，司法作為一個緩沖帶，其有效運轉可以及時分解掉社會中的大量沖突，緩和對立情緒、消解社會矛盾，負有在現代多元社會里整合社會，防止社會分裂，防止由于政府直接介入沖突解決過程而使官民之間直接產生沖突從而使沖突有可能轉化為政治問題，以及防止在這種情況下由于沖突解決不公而影響政治制度合法性之責。當代中國，正處于急劇轉型時期，多元利益與多元思想并存，各種沖突大量涌現，矛盾錯綜復雜，透過群體性沖突事件，可以看到當前社會階層在擴大，社會存在斷裂的危險。因此，通過司法及時地、公正地解決糾紛，化解民怨，醫治社會的創傷，整合社會利益沖突。以達到基本的社會共識構成當前社會主義和諧社會建設的主要任務。筆者認為，為達此任務，應當充分地發揮法院的功能。而充分發揮法院功能的前提在于必須進一步深化司法改革，通過司法公正來樹立法院的權威。

(三)建立健全矛盾調處機制，及時處理利益矛盾

群體性事件出現以后，只有做到快速反應，準確定性，果斷決策，依法處置，才能將可能產生的后果控制在最小程度。

1及時準確定性，果斷依法處置。在突發性群體性事件中，往往是正當要求與違法行為、多數人的一般違法行為與少數人的嚴重違法甚至犯罪行為交織在一起。因此，在處置群體性事件時必須嚴格依法進行，要針對不同的群體性事件和不同的發展階段，正確分析判斷群體性事件的法律性質，嚴格掌握合法與非法、罪與非罪的界限，并嚴格按照法律法規的相關規定，迅速、科學、準確依法定性、依法處置、依法追究責任，只有這樣才能把矛盾和問題的解決納入到法制化、規范化的軌道上。

2建立健全處置群體性事件的行政法規，使處置行為有法可依。盡管我國目前頒布實施了《中華人民共和國突發事件應對法》，對突發事件的應急管理體制、突發事件的監測與預警、突發事件的應急處置與救援、突發事件的事后恢復與重建等都作出了明確的規定，但由于它不是一部關于群體性事件的單行法，使得實踐中，對群體性事件應對工作和應急法制建設方面，還存在一些突出的問題，導致一些不該發生的事件發生了，能夠控制的危害沒有得到有效的控制，鑒于群體性事件有著深刻和復雜的社會背景，涉及眾多人的人身權利和財產權利，關系社會秩序和公共安全，處置工作涉及面廣，政策性強，難度大，稍有不慎就可能造成悲劇性后果的實際，因此，應盡快制定一部“處置群體性事件”的單行法，對處置群體性事件的目標任務、主體、基本原則、程序、工作機制及善后等方面的工作以法律的形式加以規范。只有這樣才能確保群體性事件的處置工作既依法有據，又干凈徹底，不留隱患。

(四)建立健全公共權力規范行使機制，積極預防矛盾產生

大多數群體性事件都與公共權力的異化或濫用有關。為此：

1改變官員事實上的行政任命方式，使權力產生真正做到民主化。進一步完善我國人民代表大會制度，擴大直接選舉的范圍，降低人大代表中官員的比例，減少全國人大代表的人數，以提高效率，逐步實現人大代表的專職化，提高其參政議政能力及明確其參政責任。

2科學規范政府權力。政府權力與公民權利界定不清、政府權力沒有得到有效限制、與民爭利是當前群體性事件頻發的一個重要因素。比如，出租車特許經營，就與《行政許可法》相悖，但長期以來特許經營已經形成巨大企利集團和腐敗尋租空間。因此，進一步完善法律法規，嚴格規范政府權力，有效約束政府行為是有效預防群體性事件的根本。

3完善政績考核制度，落實群眾話語權。在當前的政績考核中，GDP、財政收入、投資增長僅是指標之一，但由于其易考察易量化，逐漸占據了考核的主要地位。在其引導下，每當遇到組織化程度高的企業等利益集團與民眾博弈時，不少地方政府往往出于“發展地方經濟”的“公利”和個人政績的私利，偏袒利益集團，民眾的維權行為，也因此被地方政府視為影響本地經濟發展而予以壓制。于是，民眾與利益集團之間的糾紛，就演變成了民眾與基層政府之間的沖突。這也是政府職能錯位的深刻根源。因此，應健全有利于科學發展的政績考核制度，樹立正確的政績導向。

4落實責任追究制度。嚴格執行《行政機關公務員紀律處分條例》、《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》和《關于違反信訪工作紀律適用(中國共產黨紀律處分條例)若干問題的解釋》的規定，依法嚴肅處理基層工作中引發群體性事件的胡亂決策，違法使用警力、濫用強制措施，工作作風簡單粗暴、敷衍塞責、推諉扯皮等行為，從而有效遏制群體性事件的發生或蔓延擴大。

總之，群體性事件是我國社會轉型期各種利益矛盾的極端表現形式，從法治的立場和公民利益表達與利益博弈的角度，定位群體性事件的性質，并建立健全防控機制是標本兼治的理性選擇，也是維護社會穩定，構建和諧社會的根本策略。