問診招投標

孟盛

九龍治水

管招投標到底是哪些部門?發改、建設、水利、交通、經貿、鐵道、民航、信息產業、商務部門。由于招投標沒有實行屬地管理,于是設定了多個管理主體,9大部門都有管理權。

“九龍治水反而治不好水,管理部門過多、管理口徑不一致、監管部門定位不準等問題多年來一直困擾著招投標。”某省發改委政策法規處的一位官員告訴記者,九龍治水導致政出多門、職能交叉和行業壟斷,缺乏一個統一、權威、強有力又沒有利益糾葛的綜合管理部門與執法主體,很難形成合力。

按理說,國家發改委對招投標最有話語權,但就其指導和協調全國招投標的職能,除了發文管各部委建章立制和“對國家重大建設項目工程招投標進行監督檢查”,就是在部委制度沖突時予以協調。

按照現行的職責分工,對于招投標過程中出現違法活動的監督執法,由其行政主管部門負責。但行政主管部門往往既要對本行業招投標活動進行管理,又實施具體監督,有的還是招標項目的實施人,甚至還是招標代理機構的“婆婆”。“運動員”、“裁判員”、“行政主管”集于一身,自己怎么打自己的板子?

一些行政主管部門,在利益問題上越位,在監督問題上缺位,在協調問題上退位,在管理問題上不到位。

針對機制體制的弊病,各地進行了一些創新,如四川率先成立了招投標監督委員會,組織協調各有關行政主管部門,辦公室設在省紀委、監察廳,獨立運行,大大加強了招投標監督力度。湖北、深圳、蘇州等省市也進行了創新,有的成立了專門的招投標管理局,明確權責;有的建立了統一的招投標平臺,實現“管招分離”;有的建立網上監察系統……這些探索都為下一步的改革提供了有益參考。

在國家層面,今年以來國家發改委會同監察部等11部委,進一步發揮招投標部際聯席會議機制作用,建立統計制度,健全相關法規文件制定事前協商機制和事后審查機制,行政監督機制和舉報投訴機制等;并將盡快發布推行電子招投標政策辦法和技術標準,推進建立統一規范的工程建設有形市場。

規則缺陷

婆婆太多,自然各有一套標準。雖然國家只有一部招標投標法,但各地都有相關地方法規和規范化文件,各個行政主管部門也有各自的規定。政出多門、規章制度過于分散,導致有法可依卻無從執行。

名目繁多的規章制度讓招標人、投標人和招標代理機構如云里霧里,各行業監管部門也只知閉門造車。更為復雜的是,為了經營“自留地”,一些行政主管部門把本部門利益塞進各自頒布的規章制度中,互相交叉、條文矛盾、規則不統一,造成“法規打架”的尷尬局面。

由于招投標在全國沒有一個統一規范的模式,各地對招投標的規定也不一,有的與國家法律規定相悖,造成上位法和下位法的不一致,讓游戲規則變得不統一、不嚴密;有的地方保護主義盛行,通過“土政策”排斥外來競爭者。

比如根據《招標投標法》和《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》,明確了必須采取招標方式發包的工程具體范圍和規模標準。然而,有的省市以部門文件縮短了法定招標時間,有的甚至以廳長辦公會會議紀要的形式,采取續標的方式指定施工單位,這些都是明顯與國家法律法規相悖的。

而一些地區或部門,為確保本地、本系統企業中標,用資質審查、限制信息發布地點和范圍、制定不公平的評標標準等手段,排斥外地或外系統的投標人。比如設置要求投標人必須在當地注冊分支機構,投標時法定代表人必須親臨現場、指定當地招標代理機構等限制條件。

規則的缺陷還在于現行法律法規不健全、不完善、不配套,條款中有明顯漏洞。有的是規定模糊,比如對邀請招標,《招標投標法》第10條規定:招標分為公開招標和邀請招標,并對這兩種招標作了簡要解釋,卻沒有具體標準,由于缺少限制性條款防止邀請招標的任意擴大,無疑使招標投標方式在法律上留下一個“活口”。

有的雖然規定了哪種行為違法違規,卻沒有相應的處罰條款。“《招標投標法》中雖然對評標專家、代理機構違規處罰等有規定,但操作性不強;而對串標圍標、掛靠投標、低價搶標和違法轉包分包等行為也無具體規定。”采訪中監督人員普遍認為,這已成為目前招投標監督工作最大的障礙,即使查出問題,也很難認定和處理。

制度缺陷讓法律的高壓線變為彈簧線,招投標漸成“違規者眾、受罰者寡”的怪圈。

“中國現在最大的危機是信用危機”法學家江平在其演講集《我所能做的是吶喊》中疾呼。對市場經濟而言,信譽越高,風險越小。招投標作為市場配置資源的選優機制,是建立在誠實守信的市場環境前提下的。當前招投標領域信用缺失、誠信體系不健全也是其亂因之一。在巨大利益的誘惑下,誠信被排除在惡性競爭的規則之外,造成“劣幣驅逐良幣”的環境。“撐死違法的,餓死守法的”,借牌、掛靠、串標、圍標、買標、賣標、惡意搶標等各種投標人失信行為如脫韁野馬,難以制服。

此外,缺乏失信懲戒機制也讓失信者更加肆無忌憚。比如在一些地方,專家違法行為暴露后,至多清理出庫,本人既不會得到法律懲罰,也不會受到所在單位的處罰,有的甚至過了“風聲”又入了庫,即使處罰嚴厲如“終身禁止評標”,比起其違規回報也無足輕重。再比如投標企業違規,象征性的經濟處罰或行業內通報批評都顯得不痛不癢,如果逗硬將其終身禁入,那還敢行賄嗎?

要么對失信者難以有效監督,要么違法違規行為處罰難以到位,違法的低成本與中標的高回報形成了鮮明對比。

值得一提的是,去年國家發改委、工業和信息化部、監察部等10部門聯合出臺了《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》。這種“一地受罰,處處受制”的失信懲戒機制如果能夠在各地逗硬執行,將成為構建招投標誠信體系的重要部分,也將在一定程度上遏止腐敗鏈條的源頭環節。

監督困擾

由于招標投標法沒有對招投標行政監管體制作明確界定,導致監督乏力,往往有處罰權的部門沒監督權,有監督權的沒處罰權,監督與處罰的脫節,難以形成威懾力。

面對招投標合法程序被演變為“合法化暗箱操作”,讓監督停留在程序與形式上很難到位。

“由于招投標中違法違規行為的普遍性、隱蔽性與多變性,使得發現問題相當困難,各個主體都是私下交易、暗中勾結,在開標現場往往看到的都是合乎法律與程序的,所以即使有懷疑,也很難證實背后深層次的問題。”一位市紀委副書記、監察局長認為。

責任難追究的困擾由來已久。“行政職能部門取證謹慎,有的是因千絲萬縷的聯系而手軟,有的是擔心行政訴訟,所以往往都是在紀檢監察機關查實案件后再作出處理。而對我們而言,調查取證太艱難了!”他感嘆。

監察機關對招投標的監督,應該是對參與招投標的機關、公務員和行政機關任命的其他人員的監督。然而,現實中一些地方混淆了紀檢監察機關的監督與行政職能部門的監督,強調前者,弱化后者,把監督職責都推到紀檢監察機關,導致一些新的問題。

“要開標了就請我們出個人參加,事后簽個字,證實程序的合法性,日后出了問題,往往成為‘擋箭牌。”他說,“我們坐在臺上,兩眼一抹黑,根本搞不清楚這一幫人背后的動作,還得為違規操作作嫁衣裳,這叫什么監督?!”

當以合法程序作為遮羞布時,對招投標案件的查處也變得力不從心。據悉,目前招投標案件的查處,主要依靠投訴或舉報獲得線索,而監督的主要手段,也限于處理投訴和專項檢查。為什么各地查處的招投標案件相對較少?一些監督者認為,因為實名投訴要求蓋法人印章,所以許多投訴或舉報的材料很難有程序以外的確切證據。從表面看都是程序上的細枝末節,也難以引起領導的重視。然而,大量深層次的問題正是在這些合法程序掩蓋之下。

有的為了部門利益放棄監督,推拖繞躲;有的失職瀆職,怕影響工期,承擔政治責任,看到問題也不制止、不報告、不糾正;更有的深陷非法利益格局,與違法者同流合污。

也有監管人員大呼無奈。一縣發改局主任告訴記者,他不想干了,干了9年沒提拔,堅持原則得罪了不少領導,還曾因一次“沒領會”縣上領導的意思,拒絕在招標文件中有意提高投標企業資質,被取消了“執法先進個人”。

“這個行當‘水太深,涉及重大利益,越往基層矛盾越集中,每個分管領導都有想法,都想插手,監管部門太為難。”他感嘆,“所以我承受了太多非議和壓力。”

可喜的是,今年以來,國家發改委會同8部門聯合對工程建設招投標監管進行了統一部署,推動《招標投標法實施條例》的盡早頒布。據悉,9月已向社會公開征求意見,并爭取于2010年提交國務院審議。該實施細則將統一各地各部門招投標規則,大大增強法律的可操作性。“一劍封喉,讓那些投機分子沒有法律空子可以鉆,讓違規違法者受到嚴懲。”業內人士普遍認為。

與此同時,監察機關也將加強對招標投標執法活動的監督,嚴肅查處領導干部利用職權違規干預和插手工程建設招投標,進行權錢交易、失職瀆職等違法違紀行為。(本專題涉及采訪人物皆用化名)