招投標:防腐制度的基因變異

孟盛

本來試圖通過國際上通用的市場競爭方法,結束過去長期存在的“工程給誰做,領導一句話”的歷史,然而,當權力不愿意真正退出市場的時候,招投標容易變成一種表面規范化的交易方式。真正操盤的,是規則背后一雙雙翻云覆雨的手——

采用招投標為政府工程甄選承包商,既可以通過淘汰機制擇優選取,保證工程質量,降低工程造價,又可讓工程交易從隱蔽走向公開,從分散走向集中,一定程度上遏制了權錢交易。

然而近年來,這一防腐制度在實施過程中產生了諸多問題,成為滋生腐敗的高危地帶,嚴重違背了制度本意,業已引起了國家高層的注意。今年7月9日,中辦、國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》,將規范招標投標活動及其監管作為重中之重。

招標投標,舶來品的植入背景

招投標是個舶來品,200年前西方就有,最早起源于老牌資本主義國家英國,世界上許多國家都為其立法,并成立專門機構。在西方,招投標是一項成熟的制度,法律法規完善,不僅在公共采購領域被普遍推行,也得到了私人企業的廣泛運用。

招投標進入中國是在上世紀80年代初,因世界銀行提供貸款要求對我國大型項目進行招標采購,促使引進了這一制度,但最初只是停留在紙上的一個概念。在曾經很長一段時間,工程包給誰做,只需要領導干部打個電話,批個條子,甚至一句話,正所謂“不找市場找市長”,行政權力直接插手工程項目,產生赤裸裸的權錢交易。于是,包工頭與官員的“腐敗聯姻”,成了上世紀90年代領導干部腐敗的重要形式。

由于行賄大大增加了工程成本,只有靠偷工減料、以次充好來賺取利潤,于是,一個個觸目驚心的“豆腐渣工程”在10年間不斷跨塌。重慶綦江彩虹橋3年坍塌、死40人,耗資3.8億的云南昆祿公路,開通18天便路基沉陷、路面開裂……

與此同時,如交通、水利、建設等大權在握、工程頻繁的重點行業部門,工程上馬,干部下馬。據報道,僅交通系統全國就有13個省的26名交通廳廳局級領導栽在工程上。

在這樣的背景下,強制招標走進了歷史舞臺。

公正擇優,抵御腐敗的健康基因

10年前,我國正式頒布實施《招標投標法》,明確了強制招標的范圍,包括大型基礎設施、公用事業和使用國有資金投資的項目,以及國外貸款或援助項目。而招標規模的標準則由各省自行規定,有的是施工單項合同估算價200萬元以上,如四川、山東等;有的是100萬元以上,如湖南、河南等。而地方在具體執行時又有相應的規定。

據不完全統計,建設、交通、水利等行業項目招標率均達到或接近100%。

同時,政府退出了“裁判員”身份,法律減少了一系列行政審批事項和環節,取消了議標,清退了評標委員會中的行政監督部門人員,讓招標代理機構與行政機關徹底脫鉤……

盡管時間不長,但是招投標制度業已形成了一套法律體系,目前各地各部門出臺了近30部地方性法規和數十部國務院、部門規章、地方政府規章,規定細化到招投標程序的每一個環節,不同程度地預防了工程中權錢交易、行賄受賄等腐敗現象的發生,全國有形建筑市場日趨規范。

“招投標最大的特點是公開、公平、公正與擇優,通過市場競爭機制優勝劣汰,使先進的生產力得到充分發展,從而在提高經濟效益、保證項目質量的同時,保護了國家利益與社會公共利益。”采訪中職能部門官員普遍認為。

據測算,通過招標節約的建設投資一般在10~15%,工期縮短10%。如烏魯木齊-奎屯高速公路通過公開招標,中標價比概算節約4.3億元,節資率達18%,工程合格率100%,優良率97.1%。

另一方面,由于招投標活動不受地區和部門的限制,除經批準采用邀請招標外,大量的國有投資項目都必須實行公開招標,打破了長期以來形成的條塊分割、地方封鎖和部門壟斷,在一定程度上也給企業提供了平等競爭的環境和機遇。專家學者認為,招投標讓一些企業不得不告別過去依靠行政分配任務的時代,只有不斷提高自身優勢,才能在開放的市場求生存,招投標讓市場競爭意識深入人心。

暗箭難防,龍種變異成為跳蚤

隨著反腐敗斗爭的深入,腐敗形式也不斷翻新。原本是防止腐敗有效手段的招投標,在一些地方的“操作”和扭曲下屢屢失效,甚至淪為非法交易的合法外衣。

國家發改委主任張平曾指出,目前招投標領域存在的問題,包括市場主體不規范、圍標串標、弄虛作假、轉包和違法分包;部分招標代理機構惡性競爭,與招標人或業主串通;少數評標專家不獨立、不公正履行職責等等。

項目業主(招標人)、招標代理機構、投標企業(投標人)、評標專家及履行監管職責的職能部門是一次完整招投標涉及的5方當事人,分別扮演著5種角色,夾雜著市場利益、行政權力、監督職責、專業技術與職業道德等各種考量,公權與私利交織,公心與私欲較量,讓招投標成為利益各方或相互勾結、或明爭暗斗的“主戰場”。

在最近四川查處的漢源永定橋水庫主體工程C1標段串通投標案中,面對2.9億元工程的誘惑,項目業主、中介機構、投標企業和評標專家沆瀣一氣,違法操作。業主代表、漢源縣副縣長、永定橋水庫管理局局長蘭紹偉,先后從招標代理機構和投標企業收受賄賂58.5萬元,為幾家投標企業如何圍標出謀劃策;借牌的招投標代理機構,在業主的指示下,充當串標中介;評標專家收錢后替業主賣命……一幕幕黑色交易讓本該擇優成交的評標活動淪為“擇賄成交”的鬧劇。

可見,實行招投標制度后,行政權力的非法干預并沒有因此完全收手,相反,從公開走進更加隱蔽的幕后,手段也更具迷惑性。

一位監督部門資深官員告訴記者,行政權力非法干預招投標不一定都存在權錢交易,比如有的領導干部片面追求經濟增長和政績,以發展經濟、招商引資、改革創新等為由,倉促上馬,實施邊立項、邊設計、邊施工的“三邊”工程;有的是對招標意識淡薄,以項目應急、特殊或保密為理由,將必須招標的項目確定為可以不招標的應急工程。

但更多干預插手的背后,是領導干部深陷非法利益格局的現實。一些官員借用職權的影響力,成為操縱招投標結果的幕后黑手,項目業主、投標企業、中介機構、評標專家甚至監管人員,都成了其布局的棋子。比如受賄近千萬元的杭州西湖區建設局副局長吳少雯,凡遇招標,便運作如何讓自己選定的投標企業“突出重圍”,一些圍標串標和排擠競爭對手的“高招”,都出自這個幕后“高人”之手。當然,他對招投標的濃厚興趣,最終轉化為工程結算款一定比例的“好處費”。

近年來,領導干部插手招投標的花樣不斷翻新。有的打著時間緊、任務重的幌子,以“領導交辦”代替規定動作;有的直接確定受自己控制的招標代理機構,讓其代為出面運作;有的在各種不同場合向相關人員暗示自己的意圖;有的干擾和阻撓招投標違法案件的查處;有的授意業主設置苛刻條件逼迫中標企業放棄。如某縣一建筑公司中標后想退出,因縣委書記運作其哥們的工程隊投標失敗,于是授意業主放出話來:做了也拿不到工程款,威脅其賣標;有的官員甚至干擾評標現場。原西部某縣級市副市長,在評標專家對某公司報價進行激烈討論時,違規進入評標現場,數次打斷專家討論,發表個人意見,懾于其權勢,專家不得不屈服,讓副市長推薦的公司中標。

權力的胡作非為,造成了工程建設市場更大的混亂,讓這個領域成為近年來腐敗問題最嚴重、最突出的高危地帶。