加拿大的大學評議會特征研究

黃 蓉 魯 軍

加拿大的大學評議會特征研究

[收稿日期]20091020

[作者簡介]黃 蓉(1984),女,湖北大悟人,華中師范大學碩士生,主要從事國際高等教育比較研究。

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[摘 要]加拿大的大學評議會是大學章程明確規定的、正式的大學治理機制。加拿大獨特的“軟聯邦”的教育體制、健全的大學章程以及發展過程中面臨的財政與政策壓力,逐漸形成了其規模不等、成員多樣,組織清晰、信息透明,權限不一、職責模糊的特征。分析加拿大大學評議會的特征及其形成原因對我國高校學術委員會建設具有借鑒意義。

[關鍵詞] 加拿大;大學評議會;特征

[中圖分類號]G649 1 [文獻標識碼]A

[文章編號]16720717(2009)05008905

當前,加拿大大學的治理結構主要以“兩院制” 治理結構(bicameral)為主,以多倫多大學為典型的“一院制” (unicameral )有少數幾所學校采用,而“多院制”的治理結構(tri-cameral)則只有一兩所學校在嘗試。為了本研究行文的一致性,故用“評議會”(senate)一詞作為指代一所大學里面的高級、核心學術決策機構的通用術語。對于采用“兩院制”治理的大學來說,這一術語表示與治理董事會(governing board)平行操作的高級學術機構;而在“一院制”治理的大學里,它則代表經核心治理結構(董事會或理事會)授權對學術事務擁有某種程度職責的高級學術機構;“多院制”治理在加拿大大學中并不典型,而且沒有統一的認識,故不在本研究的范圍之內。

一、加拿大的大學評議會概述

一般而言,大學的學術評議會被認為是具有規范結構的組織,通過這一組織,教師可以在大學層次發揮他們的學院或大學治理的職能^[1](P14-17)。一直以來,加拿大的教師聯合會(CAUT)都將大學評議會看作是教師的代言機構,并極力地捍衛評議會在制定教育決策和學術決策方面的職責^[2]。

實際上,加拿大的大學都在具體的校章中明文規定評議會屬于大學治理結構的規范機構。評議會存在于大學之中并不是最近發生的,在加拿大大學發展的歷史長河中早已有之。但是,作為一個明確的正式治理機構確定其意義則是20世紀初發生的事情。1906年的皇家委員會在重審了多倫多大學與安大略省政府的關系之后,堅持認為大學應該從政治權利的直接過分干預中脫離出來,應該在大學里設置一個主要由政府任命的成員組成的“治理董事會”,作為政府權力的代表。同時,委員會也認為由資深學者和學術管理者組成的評議會必須保留。這些法人治理機構之間應該實行分權制,董事會負責管理事務,而評議會則負責學術事務。多倫多大學根據皇家委員會的報告起草了《1906年大學法案》,這一法案得到了安大略省政府的批準,而且反過來又成為加拿大西部新建大學的模板。到20世紀50年代,幾乎所有的加拿大大學都采用這種“兩院制”的治理模式。從總體上看,這個新的法案對評議會的權力的更改幅度最小,評議會跟以前一樣擁有安排課程進度、組織各類考試、考核附屬學院、處理學生的申請及向董事會提出有關大學利益的所有事務的建議等。但是除了通過考試的報告之外,所有行使日常職責時需遵循的規章與條例都必須遞交董事會審核批準^[3]。1964~1972年間,幾乎所有的加拿大大學都重新審查了治理結構的安排,這多少是受到詹姆斯?達夫(James Duff)和羅伯特?博達爾(Robert Berdahl)在1966年開展的全國性調查的影響。達夫和博達爾認為大學治理結構的改革應該在“兩院制”的框架下完成:教師應該在大學董事會中占有一席之地;學生應該在評議會中有發言權;董事會與評議會之間應該增強互動;整個治理過程應該更加公開和透明。達夫-博達爾委員會的報告指出:“我們堅持認為評議會的無效性是導致現在部分大學里存在的緊張局面和不和諧因素的主要原因,而且,將來還會影響到更多的大學。”^[4](P29-45)但是,他們也反對牛津和劍橋大學中教師擁有自治的絕對權力的模式,認為它缺乏自我改革的能力。即使如此,達夫和博達爾指出,加拿大的大學評議會與它的對照體英國和美國的評議會的不同在于,歷史上它本質是沒有教師參與的。委員會建議長期的學術計劃應該是董事會、評議會和管理機構共同作用的結果;同樣,他們還建議評議會應該參與全校范圍的預算過程,并保證階段性地對系、院及教師事務進行審核;此外,他們建議,為提高評議會的效率應該將其規模控制在50人以下。

除了規范的治理角色以外,學術評議會還可以發揮各種隱性的組織功能。比如:學術評議會可起到一種重要的象征作用(保證職業價值、集體決策等),它為其成員提供身份地位;也可作為一個“結構垃圾桶”發揮作用,在那里問題可以隨意傾倒,因為大家都不確定會在什么時間進行決策;它還可以是其它無效的機構或學術管理機構的替罪羊,或是通過保留傳統規定和阻止能力的變更起到維持大學校園穩定的作用^[5]。

二、加拿大的大學評議會特征分析

1 規模不等,成員多樣

加拿大的大學評議會規模要比董事會大,平均規模大約為60人,但是各大學的規模存在相當大的差異,最多的是約克(York)大學(192人),最少的是薩德伯里大學(Sudbury)(10人)^{[6](P135-148)}。通常是大學越年輕,評議會規模則越小。例如,魁北克省的各所大學評議會人員都不足20人,阿瑟貝斯大學和新建的不列顛哥倫比亞大學也是如此。大學評議會的成員多是內部相關人員,實際上只有5%的成員是外部特定群體組成的(大約3%的外行和2%的校友代表)。為了加強董事會和評議會的聯系,還會從董事會的成員中指派一些人到評議會,大約占到3%^{[7](P213-234)}。評議會成員的組成情況可通過表1顯示出來,需要說明的是,包括作為大多數評議會成員之一的大學校長,大概1/4的評議會成員在大學里擁有管理職位。因為許多學術管理者同時在大學里執教,所以他們在評議會中的參與可以被看做是增加了教師代表的數量,但也意味著評議會存在固有的行政影響。而且導致許多向評議會提出學術政策建議的高級行政人員,其本身就是評議會中負責對學術事務做決策的成員,使得這些建議缺乏有效性。另外還有一些成員,他們是大學名譽校長、后勤員工代表(占所有評議會成員的3%)、聯合學院的代表(占所有評議會成員的3%),這些人中的多數也在大學擁有教師職位。

2 組織清晰,信息透明

既然加拿大的大學評議會的平均規模多達60人,那么大多數評議會擁有某種形式的咨詢委員會便不足為奇。同董事會一樣,評議會也設有由評議會法規批準建立的常務委員會結構,并且許多評議會還設有行政委員會。這些委員會的常見職責是為學術評議會的會議安排議事日程,通過評議會的程序處理事務。而且在一些學校,夏季的幾個月里咨詢委員會直接代表學術評議會行事。評議會的下屬咨詢委員會的規模和數量因校而異,在阿瑟貝斯大學和富瑞澤河谷大學,咨詢委員會僅有3名成員,但其他學校的咨詢委員會卻相當大,包括各種相關人員的代表。絕大多數的學術評議會由校長擔任要職,其他職位則是從評議會中選舉產生。例如,麥克麻斯特大學的評議會下設有許多附屬委員會、理事會等機構。關于它們的組成和職能在有關的規章細則中都有明確的規定。主要的委員會有^[8]:(1)大學教學理事會,由一些參與大學教學工作的教師組成,其中一名教師擔任主席。(2)研究生教學理事會,有研究生院院長擔任主席,學術副校長及各學院院長參加。(3)任命委員會,負責處理有關任命、提升、終身教職,以及科研休假等方面的政策問題。(4)學生申訴小組,在評議會的權限之內,處理學生的各種上訴。(5)處理舞弊學術委員會,執行評議會有關處理學術舞弊的政策。(6)人權委員會,處理人權及平等權利方面的問題。

學術評議會的咨詢委員會平均每年召開9次會議。通常情況下,評議會成員每個月要花6.5個小時籌備和出席評議會的會議和評議會下設委員會的會議。絕大多數的評議會會議是公開的,但有些事件(個人問題或機密問題)也可能在內部處理。此外,值得一提的是,大學評議會可能為新成員提供熟悉適應工作的材料或培訓,不過大部分都只是在適應期簡單地發給新成員一份學術評議會手冊或地方法規,僅有少數評議會為新成員開設迎新培訓講座。這可能是導致評議會成員對職責模棱兩可的原因┲一。

3 權限不一、職責模糊

加拿大大學評議會的職責和權力因學校的不同而有很大的差異。盡管在大多數大學,評議會都有權負責主要的學術決策,例如批準新課程的建立、規定入學標準和制定教育政策等,但是在職責范圍和權力水平上仍然存在明顯的區別。有些大學的評議會被指定負有在學術事務上向董事會提建議的廣泛的職責,但是也有些大學的評議會只在政策制定的某些特定領域內承擔更狹義的任務和執行責任。大約超過一半的評議會在大學的年度預算或資金分配程序中發揮某種形式的正式作用。從達爾豪西大學評議會2007~2008年的年度報告來看^[9],評議會主要在以下幾方面有所作為:實施完整的教師學術程序;加強評議會的治理能力;修訂了原來的學術計劃并發展了幾個新穎的學術計劃;建立了新的組織單位。報告還規劃了2008~2009年評議會的優先發展事項:發揮主動性;增強優秀學術和研究;豐富學生經歷;加強評議會對大學治理的貢獻。

總體上講,評議會成員并不是十分滿意評議會的工作,而且還存在一些角色認識的混亂跡象。評議會成員認為評議會應該履行的職責和評議會實際發揮的作用是不吻合的。不到一半的成員認為評議會是一個有效率的決策制定機構,盡管大多數成員認為評議會作為一個討論問題的平臺發揮了重要的作用^{[7](P213-234)}。盡管成員們對評議會是而且應該是學術政策的最終權力機構這一觀點擁有極度一致的認可,但從他們對“學術事務”這一概念的理解來看,存在一定程度上的模棱兩可狀況。評議會成員認為評議會應該在大學預算、決定大學未來發展方向、科研政策、決定募捐資金的優先使用權和大學改革等問題上發揮作用,但實際上,許多大學的評議會目前并沒有在這些政策領域有所作為。關于其職責方面的模糊性可從表2中窺見一斑。

三、加拿大大學評議會特征形成的原因

1 “軟聯邦”的政治體制

作為聯邦制政府,加拿大與美國等大多數聯邦體制一樣,教育的職責歸于地方政府。但是,由于高等教育在國家經濟發展中扮演著極其重要的角色,因此中央或聯邦在教育管轄權力和責任方面通常還是享有相當大的權力。簡而言之,在許多聯邦體制中,中央政府起著“硬的”作用,它通常是通過運用中央政府較強的稅收能力去換取中央政府偏好的某些職責來實現的,并且削弱或減小地方政府的作用^[10]。相反,加拿大確是聯邦制的一個特例,實行的是“軟聯邦制”。 加拿大沒有國家教育部(或高等教育部),也沒有國家高等教育政策。聯邦政府從建立伊始便不直接干預各省的政策領域,尤其是教育政策領域。正是這種“軟聯邦制”為加拿大大學高度自治提供了寬松的政治環境。而省政府一般都認為大學有能力管理好自己的事務,而且,雖然它們可能并不總是贊同大學所作出的決策,但是,在直接控制方面,政府的干預力度都是適可而止的。

政府的這種“軟控制”使得加拿大的大學長期享受著高水平的大學自治。在這種寬松的自治環境下,評議會作為大學里維護學術自治的機構必然能夠生存下來,并不斷地發展壯大。從評議會的成員組成的多元化特征中,還可以發現這些成員多是大學內部相關人員,而大學自治是形成這一特征的根本┧在。

2 健全的大學章程

構建大學法人治理結構的依據和基礎是相關的法律法規以及大學章程。加拿大大學治理結構的依據是1867年的《大不列顛北美法案》和1982年的《加拿大權利與自由憲章》,而基礎則是每所大學的大學章程。因為大學法人治理結構很大程度上應該是在法律規定的框架內由章程來自由架構的,這一方面可以彌補法律剛性規定的不足,另一方面也可以體現不同學校的辦學特色和管理風格。所以在加拿大以及其他西方國家,大學章程是受到高度重視的。雖然加拿大的大學普遍使用“兩院制”的治理結構,但是具體到每所學校的安排是不一樣的,也就是說加拿大每所大學的大學章程都是唯一的。因此,各大學的評議會也會在規模和權限上存在很大的差異。另外,大學章程中幾乎都以法律的形式界定了評議會的性質,有的是與董事會平行的組織,而有的(極少數)則是董事會授權下的附屬機構。章程中還規定了評議會的組織構成、下設委員會的權力和職責、評議會工作程序等內容,從而使得評議會組織具有合法性和規范性。

3 強大的財政與政策壓力

自二次大戰至今,加拿大的經濟發展一度出現低迷,政府對大學的撥款資助也因此受到牽連。具體來說,從20世紀70年代初開始到整個80年代,再到90年代中后期,政府對中學后教育的投資是不斷地下降。直到1998年聯邦政府才宣布政府預算可以將對大學的資助委員會投入保持在1994/ 95年的水平上,而且到2001年將總投資增加到4億美元^[4](P29-45)。財政的壓力對大學研究的一系列影響是顯著的,其中就包括對大學評議會是否有能力決定大學發展的戰略方向的討論。這個討論的主題一方面認為評議會明顯只能勉強應對改變,但這是不能適應快速變化的環境的。評議會的成員甚至認為有一種不祥的預兆,那就是“他們對變化的無能將使它們被淘汰” ^[4](P29-45)。涉及到按照快速變化的環境制定新政策的挑戰,評議會目前在很多復雜的問題上都需要出臺新的政策,但評議會同時也發現自身很難針對更廣泛的利益相關者群體開展典型、積極的改良。此外,加拿大高等教育當前的政策趨勢是將大學的研究首先看作是社會經濟發展的重要組成部分。因此,在分析了增加當前財政投入增加的重要性和長期受資金限制的事實之后,人們可能都希望大學評議會更多地干預與大學發展方向的計劃和設定相關的學術決策。總之,財政及政策的壓力使得人們開始懷疑之前對評議會職責的假設,并不斷尋求革新途徑,評議會成員逐漸對組織表示不滿,因為組織實際表現與他們的期望存在較大差異。筆者認為,這種職責混亂的局面并不是加拿大大學評議會的缺陷,而是評議會積極尋求改革的表現和推動力。

四、結論與啟示

金耀基先生在《大學之理念》的序言中誠懇地指出,中國現代大學之制度和精神,實是借鑒西方大學的,是“橫向的移植”,而非“縱向的繼承”,所以現代大學的生根茁壯,無可避免要經過一個制度建構的轉化過程。我國的大學并無使用“評議會”這一術語的組織,但卻存在與評議會的性質與職責十分相似的組織——學術委員會。《高等教育法》第42條對其職責作了明確的規定,根據這一規定,我國高校一般都設立了學術委員會。從國際高等教育的管理體制變革中可以看出,建設像評議會這樣負責學術事務管理的組織是必要的。無論是美國、英國、還是本文所重點討論的加拿大大學,都是如此。盡管大學評議會的抨擊者認為它是虛弱的、無效的、茍延殘喘的、抽象的和無能的,但是它卻從未在大學史上消失,反而還在過去的幾十年里不斷地增加^[1](P14-17)。這就說明它作為“結構垃圾桶”、“冷藏冰箱”、“替罪羊”、“個人掩護屏障”及“論壇”等發揮的隱性作用是無可取代的。但在我國,由于高校學術委員會在行使學術權力方面,容易受到黨政部門有關權力的不當干預和制約,與行政權力相比顯得弱小和缺乏抗衡力。而且由于學術委員會設立較晚,權力范圍、工作程序等方面事宜缺乏具體規定,彈性過大,也造成委員會開展工作困難重重。隨著高校管理體制改革的深入,發揮學術委員會在學術管理中的作用的呼聲也越來越強烈。在這種背景下,研究加拿大大學評議會的特征對我國高校學術委員會建設來說具有借鑒意義。

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(責任編輯 黃建新)