我國環(huán)境監(jiān)管體系存在的問題及改善建議

錢翌　劉崢延

[摘要]從我國環(huán)境法律法規(guī)體系、環(huán)境管理制度和環(huán)境管理的行政體系角度分析，我國環(huán)境監(jiān)管在環(huán)保部門、地方政府、企業(yè)和公眾四個方面出現(xiàn)困境，結(jié)合美國、日本的先進管理經(jīng)驗，應(yīng)在重構(gòu)監(jiān)管體系、完善監(jiān)測系統(tǒng)、增強政府監(jiān)管動力、調(diào)動企業(yè)和公眾的積極性等方面采取措施，以完善我國環(huán)境監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境；監(jiān)管體系；國際經(jīng)驗；政策建議

[中圖分類號]X32[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1671-8372(2009)02-0084-05

一、引言

中國正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，面對著歷史上最嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。從表面上看，環(huán)境資源出現(xiàn)問題是由于經(jīng)濟學(xué)上的“市場失靈”造成的，但歸根結(jié)底它是經(jīng)濟學(xué)上所謂“政府失靈”的惡果。應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)，應(yīng)從解決“政府失靈”人手。在資源環(huán)境領(lǐng)域，“政府失靈”一般表現(xiàn)為“環(huán)境政策無效”和“環(huán)境管理無效”。正如國家環(huán)保部副部長潘岳指出的一樣，我國的環(huán)境問題主要是管理問題，是政策問題。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出以及環(huán)保總局“升部”，我們應(yīng)該抓住這個契機深入認識我國環(huán)境管理體制的不足，找出應(yīng)對和改進之策。

二、環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀

我國環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系是由環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理制度、國際公約等方面構(gòu)成的體系。經(jīng)過30年的持續(xù)改革，我國形成了中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的環(huán)境管理體制。目前，環(huán)保部門主要負責(zé)工業(yè)污染防治工作，功能包括環(huán)境管理、監(jiān)察、宣教和監(jiān)測等，農(nóng)業(yè)、生活和交通的污染由農(nóng)業(yè)、城建、公安交通等9個部門或機構(gòu)負責(zé)管理，水利、衛(wèi)生、地質(zhì)礦產(chǎn)、市政等協(xié)同環(huán)保部門實施水污染的監(jiān)管。

(一)我國環(huán)境法律法規(guī)體系

自1973年以來，國家和地方先后制定或修改了一系列的法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，目前形成了較為完備的環(huán)境法律體系。包括《憲法》中關(guān)于保護和改善環(huán)境的規(guī)定、環(huán)境保護基本法、環(huán)境資源保護法、環(huán)境行政法規(guī)與部門規(guī)章、地方環(huán)境法規(guī)與規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及我國締結(jié)或參加的與環(huán)境保護有關(guān)的國際條約中的環(huán)境法規(guī)等。

我國的環(huán)境保護法律法規(guī)體系見表1。

《環(huán)境保護法》弟46條規(guī)定：中華人民共和國締結(jié)或者參加的與環(huán)

境保護有關(guān)的國際條約，同中華人民共和國的法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外”。這體現(xiàn)了“國際法優(yōu)于國內(nèi)法”的法制統(tǒng)一原則。

(二)我國環(huán)境監(jiān)管制度

我國環(huán)境監(jiān)管制度主要包括法律中明確規(guī)定的九項基本制度，即“老三項”和“新五項”以及“污染物總量控制制度”。

“老三項”制度包括：“三同時”制度、排污收費制度和環(huán)境影響評價制度；“新五項”制度包括：排污許可證制度、限期治理制度、集中控制制度、綜合整治定量考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度。另外《環(huán)境保護法》還規(guī)定了環(huán)境與計劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境狀況公報等各項制度。

(三)我國環(huán)境監(jiān)管行政體系

我國環(huán)境保護管理體系實行的是“條條”和“塊塊”相結(jié)合的體制。所謂“條條”是指下級環(huán)保主管部門受上級環(huán)保行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)；“塊塊”是指一級環(huán)保主管部門在受上級環(huán)保主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時，又要受同級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是一種雙重的領(lǐng)導(dǎo)體制。由于地方環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)任免、職位晉升和行政事業(yè)費開支主要來自于所在地的地方人民政府，并且環(huán)保法規(guī)定當(dāng)?shù)厝嗣裾畬Ρ据爡^(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，因此地方人民政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護的質(zhì)量好壞起決定性作用。所以，我國環(huán)境保護的管理體制主要還是以地方分級管理為主要特點。

我國環(huán)境保護行政管理體系可用圖1來表示：

三、我國環(huán)境監(jiān)管的困境

我國目前環(huán)境監(jiān)管的困境，主要來自環(huán)保部門、地方政府、企業(yè)和公眾四個方面。

(一)環(huán)保部門監(jiān)管困境

在法律授權(quán)方面，環(huán)保法律賦予環(huán)保部門監(jiān)督管理、項目審批、排污收費、行政處罰和現(xiàn)場檢查的五種權(quán)力，而未賦予環(huán)保部門限期治理、責(zé)令停業(yè)整頓、現(xiàn)場查封、凍結(jié)扣押、沒收違法排污所得等強制執(zhí)行的權(quán)力，導(dǎo)致環(huán)保部門對一些嚴(yán)重違法行為難以強制執(zhí)行，影響了環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

在人力資源方面，環(huán)保部由于剛升級不久，還沿用原來國家環(huán)保總局的編制。2006年國家級環(huán)保系統(tǒng)只有2065人，在一些地方，幾十人的環(huán)保部門需要管理上千家企業(yè)，人力資源相對薄弱。而與之相比，美國環(huán)境保護局在華盛頓特區(qū)總部、十個地區(qū)辦公室和十幾個實驗室則雇用了1.8萬名員工。荷蘭人口僅為1650萬，但其住房、空間計劃和環(huán)境部則有1000多名環(huán)境行政人員。

我國環(huán)境監(jiān)管部門還存在著職能交叉、權(quán)責(zé)不清、缺乏可核查的責(zé)任追究機制等問題。以省一級環(huán)保局為例，環(huán)保局與國土資源廳、農(nóng)林廳、海漁廳等資源管理部門之間存在—定的權(quán)力交叉；與發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)廳等經(jīng)濟建設(shè)部門之間存在—定的職能重疊。這種設(shè)置不但管理起來困難重重，一旦出現(xiàn)責(zé)任問題部門之間又會互相推諉，難以找到問責(zé)人。

目前地方環(huán)保局的財權(quán)、人事任免權(quán)都掌握在地方政府手中，這種制度安排造成的后果是當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護出現(xiàn)矛盾時，地方政府受政績考核的利益驅(qū)使，往往會選擇追求GDP增長，在這種情況下，地方環(huán)保局經(jīng)常無法正常履行部門職責(zé)。

(二)地方政府監(jiān)管的困境

在中國的政治晉升機制中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的主要依據(jù)是政績考核，而在政績考核中，經(jīng)濟發(fā)展績效(主要是GDP)是主要的評價指標(biāo)。究其本質(zhì)而言，GDP僅衡量了經(jīng)濟增長的數(shù)量，而沒有反映經(jīng)濟增長的質(zhì)量，對經(jīng)濟發(fā)展所造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及自然資源的低效利用沒有給予扣減，因此，這種“GDP掛帥”的方式，促使地方領(lǐng)導(dǎo)過分追求短期利益，忽略或排斥影響區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)增長的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。雖然法律規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，但具體到如何負責(zé)、負責(zé)到何種程度、環(huán)境質(zhì)量損壞后領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任并沒有明文規(guī)定。

地方政府在環(huán)境監(jiān)管中財力不足是另一個值得關(guān)注的問題。我國從1994年開始采取分稅制，地方政府收入減少，卻承擔(dān)了與其收入不相匹配的政府任務(wù)，根據(jù)統(tǒng)計，地方政府支出約占全國支出的70％，收入?yún)s只有約50％。地方政府沒有足夠的財力來完成環(huán)境保護職責(zé)。

(三)企業(yè)守法困境

我國部分污染物排放標(biāo)準(zhǔn)超過了區(qū)域環(huán)境承載能力，征收排污費的標(biāo)準(zhǔn)低于治理污染的費用，違背價值規(guī)律，最終失去了經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用。如二氧化硫征收排污費標(biāo)準(zhǔn)為：排放1公斤二氧化硫征收0.63元排污費，但治理1公斤二氧化硫需要12元；排放1公斤COD征收0.70元排污費，治理1公斤COD則需2.5元-3.0元(紡織印染行業(yè))。這樣就導(dǎo)致了繳納排污費比治理污染更經(jīng)濟。另外我國對環(huán)境違法者的責(zé)任追究，主要通過追求其行政責(zé)任即進行行政

處罰，對民事責(zé)任和刑事責(zé)任的追究不重視。而且，即使對于地方環(huán)保部門最重要的處罰手段行政處罰來說，其數(shù)額通常是10萬或20萬以下，特大事故不過100萬元，這種罰款數(shù)額對環(huán)境違法主體的震懾非常有限。如2005年的松花江事件，對國際國內(nèi)造成了如此重大的影響，但依照我國法律，僅能對污染企業(yè)罰款100萬元。這就造成了企業(yè)違法成本要低于守法成本，企業(yè)是追求利益最大化的組織，自然會選擇以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展道路。

(四)公眾參與困境

公眾參與是資源配置與環(huán)境管理中的重要力量，具有不可替代的作用。國家環(huán)保部副部長潘岳曾在多個場合公開指出，導(dǎo)致中國環(huán)保形勢日益嚴(yán)峻的重要原因之一是公眾參與程度太低。我國公眾參與困境主要有兩個方面組成：

1.公眾參與不足

我國法律對公民在環(huán)境保護中的責(zé)任義務(wù)規(guī)定并不明確，也缺乏實際可操作性，這樣就使公民或民間環(huán)保組織在行使參與權(quán)時缺乏法律依據(jù)。政府的環(huán)境信息不透明導(dǎo)致了公眾對很多環(huán)境問題不知道、不明確，造成公眾無法參與環(huán)境問題，或者不能及時參與環(huán)境問題，如廈門PX事件。

2.公眾參與缺乏有效性

我國擁有各種環(huán)保組織上萬家，但是真正能夠發(fā)揮其作用的很少。我國的體制決定了公民參與政府決策和管理的效率低下，往往就算能夠參與到環(huán)境保護的過程中，最終卻不能實現(xiàn)參與的目標(biāo)和效果。而這種效率低下的參與過程會使大部分的公眾放棄這種既費時又費力的行為，挫傷了公眾參與的積極性。

四、國際經(jīng)驗

“他山之石，可以攻玉”，發(fā)達國家經(jīng)歷了近百年的工業(yè)化和城市化進程以后，摸索了許多行之有效的環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，值得我國借鑒。下面選擇美國和日本的環(huán)境監(jiān)管模式予以剖析，為創(chuàng)設(shè)有中國特色的環(huán)境監(jiān)管模式提供國際經(jīng)驗。

(一)美國環(huán)境管理體制的特點

1.美國聯(lián)邦環(huán)保署(EPA)是聯(lián)邦政府執(zhí)行部門的獨立機構(gòu)，直接對總統(tǒng)負責(zé)。其職權(quán)很大，可以要求州政府、地方政府甚至要求美國政府的軍隊來執(zhí)行環(huán)境法規(guī)。比如說如果有一個軍隊的訓(xùn)練基地，沒有按要求處理它的廢棄物，聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)利對他們進行經(jīng)濟上的處罰。

2.在環(huán)保部門與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門的關(guān)系方面，美國環(huán)保局采取統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式，各部門的職權(quán)通過立法加以明確和細化，有可核查的責(zé)任機制。

3.美國現(xiàn)行的環(huán)境保護政策措施是多層次的。整體而言其特點是以立法為基礎(chǔ)，以行政措施為主。輔之以—定的經(jīng)濟手段。具體來講有以下五種形式：(1)直接的行政管制，(2)自愿管制，(3)責(zé)任賠償制，(4)污染稅制，(5)津貼制。其排污收費和行政處罰數(shù)額十分巨大，這樣就充分保證了企業(yè)守法的自覺性。

(二)日本環(huán)境管理的特點

1.日本采取和歐洲類似的“污染者負擔(dān)”原則，即指造成環(huán)境污染并危害到公眾的企業(yè)，不僅應(yīng)該治理污染，而且要承擔(dān)污染所造成危害的責(zé)任，如向因污染而致病者提供醫(yī)藥費用，向失去勞動能力者提供生活費用，向死者家屬賠償經(jīng)濟損失等，由于這些費用的確定相當(dāng)繁瑣，數(shù)額巨大，迫使企業(yè)不得不治理污染。

2.對于跨境跨流域的環(huán)境問題，采取綜合治理的原則。通過召集污染涉及的相關(guān)地方領(lǐng)導(dǎo)組成治理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一制定污染削減和治理目標(biāo)及辦法，并定期進行協(xié)商和檢查，取得了良好的效果。

3.擁有三級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，其層次是國家級一地方級一民間級。這三個層次結(jié)合起來構(gòu)成日本環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的整體，能夠較好地保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性以及信息公布的及時、透明。

五、政策建議

(一)重構(gòu)環(huán)境監(jiān)管體系，設(shè)立省級以下垂直監(jiān)管體系

我國地方環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)受當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，上下級環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)之間只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系，這種體制使得地方環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)在實施行政行為過程中容易受到地方政府不作為和地方保護主義的掣肘。應(yīng)該削弱地方政府與地方環(huán)保部門之間的關(guān)系，增強上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的管理權(quán)限，建立“垂直管理”的監(jiān)管體系：下級環(huán)保部門作為上級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，其人員任免、經(jīng)費預(yù)算等相關(guān)事務(wù)直接由上級環(huán)保部門負責(zé)。

建立“垂直管理”體系的優(yōu)點是：1.可以有效地避免地方政府一味追求經(jīng)濟發(fā)展而干預(yù)環(huán)境監(jiān)管工作；2.能夠更有效地解決跨流域污染和嚴(yán)重的跨區(qū)域環(huán)境事件，也使環(huán)境決策機制更有綜合性；3.有利于中央環(huán)境政策與目標(biāo)的貫徹和執(zhí)行，克服其在各級地方政府的扭曲。

值得指出的是，建立環(huán)境垂直監(jiān)管體系，并不是將地方政府從環(huán)境保護的責(zé)任中脫離出來，環(huán)保部門也不可能離開政府獨立完成環(huán)保任務(wù)，而是由地方政府協(xié)助當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門做好環(huán)境保護工作。環(huán)保部現(xiàn)已開始對垂直管理體制進行摸索和試點，建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環(huán)保督察中心。其主要職責(zé)概括起來就是“督察、協(xié)調(diào)、服務(wù)”，負責(zé)監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛；受理跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境案件的投訴等。盡管實行全國范圍的環(huán)境保護垂直管理還很困難，但先實行省級以下的垂直管理還是可行的。目前一些城市(如西安市)在試點環(huán)保垂直管理，試圖將所轄區(qū)縣的環(huán)保局改為市級環(huán)保局的派出機構(gòu)，取得了一定效果。

(二)完善環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，建立第三方監(jiān)測機構(gòu)

現(xiàn)代管理學(xué)認為，信息不對稱是政府決策正確性、科學(xué)性的主要障礙。環(huán)境監(jiān)管第三方的介入：1.為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間信息的溝通起到了一種有效的橋梁作用，政府在環(huán)境決策的過程中將會綜合考慮監(jiān)管主體與被監(jiān)管者之間的利益關(guān)系，使得法律法規(guī)和環(huán)境政策更容易得到執(zhí)行；2.使得環(huán)境監(jiān)管更具有效率性、公正性；3.降低了環(huán)境監(jiān)管的成本。

我們建議建立一套第三方監(jiān)測系統(tǒng)，對全國的環(huán)境質(zhì)量進行公證、客觀的監(jiān)測。保持現(xiàn)有國家和地方的監(jiān)測站不變，在民間成立環(huán)境監(jiān)測公司，企業(yè)委托公司進行環(huán)境監(jiān)測。監(jiān)測公司在經(jīng)營環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)前必須具備—定的儀器和設(shè)備并取得國家的注冊登記證，每年舉行國家環(huán)境監(jiān)測師資格考試，合格者頒發(fā)國家注冊環(huán)境監(jiān)測師資格證。這些規(guī)定—方面可以保證從業(yè)人員的素質(zhì)和公司從事該項事業(yè)的基本條件，因而也就保證了數(shù)據(jù)的可靠性、權(quán)威性，也為科學(xué)地進行行政管理提供了數(shù)據(jù)。另一方面，這種社會性的監(jiān)測形式，可以省去各個企業(yè)在培訓(xùn)人員、支付員工工資、購買儀器設(shè)備、建房、管理等方面的多項開支，也避免了人員、設(shè)備吃不飽的浪費，減輕了企業(yè)的負擔(dān)。

(三)增強地方政府監(jiān)管動力，建立有效的激勵和約束機制

1.完善現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)體系，明確地方政府的職責(zé)。我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系對地方政府的角色定位和權(quán)利職責(zé)規(guī)定不清，這造成地方政府環(huán)保工作的“缺位”、“越位”行為。應(yīng)完善法律規(guī)定，對環(huán)境問題不盡責(zé)的地方政府要有一套適當(dāng)?shù)牟⑶易銐驀?yán)厲的處罰措施。

2.改革現(xiàn)行官員政績考核體系，改變“GDP掛帥”的現(xiàn)狀。我們建議政績考核不再考核GDP，主要考核官員所在轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、人均收入等與民生有關(guān)的指標(biāo)。國務(wù)院發(fā)布的《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將地方官員的政績跟減排指標(biāo)直接掛鉤，使改革政績考核體系有了一個良好的開端。有人提出可以用綠色GDP來取代GDP成為政績考核的指標(biāo)，但技術(shù)上實現(xiàn)還有一定難度，應(yīng)盡陜找到一種準(zhǔn)確計算綠色GDP的權(quán)威方法。

3.加大中央政府的財政支持力度，增強地方政府行政執(zhí)行力。國家應(yīng)對地方政府環(huán)境保護工作撥付充足的資金，以使其滿足正常環(huán)保工作的需要。此外，還應(yīng)增加中央財政對困難地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)環(huán)境補償機制，減少地方政府對環(huán)境影響較大的企業(yè)的財政依賴。

(四)增加違法成本，利用市場機制調(diào)動企業(yè)守法積極陛

針對我國企業(yè)違法成本小于環(huán)境成本的問題，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取“污染者負擔(dān)”的原則，大大增加企業(yè)的違法成本。另外，改革目前的排污收費制度，充分利用經(jīng)濟杠桿遏制企業(yè)排污，增加排污收費的數(shù)額，甚至排污收費全額征收，也可以為排污權(quán)的交易打下良好的基礎(chǔ)，只有收費合理了，排污權(quán)才值錢，才值得交易。企業(yè)通過權(quán)衡成本的高低，當(dāng)購買排污權(quán)的成本高于企業(yè)治理污染的費用時，企業(yè)就會考慮治理污染，從而達到減少排放的目標(biāo)。充分利用市場機制的作用，比法律上的硬性規(guī)定要有效得多。

(五)加強環(huán)境監(jiān)管中的公眾參與權(quán)，構(gòu)建良好的環(huán)境文化

環(huán)境參與權(quán)是為了制約國家管理權(quán)力，保障公民實體環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)，在一定的法律程序中為公民設(shè)定的權(quán)利。公民作為環(huán)境權(quán)的享有者，自始至終有權(quán)參與到國家環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程中。而我國公民的公眾參與權(quán)明顯缺乏保障，消除公眾參與的障礙主要應(yīng)從三個方面努力：1.建立健全政府和企業(yè)環(huán)境資源信息公開制度；2.引導(dǎo)環(huán)境中介組織的健康發(fā)展，將部分政府做不好、做不了的職能轉(zhuǎn)交給各類環(huán)保組織，確保政府能夠真正將主要精力用于環(huán)境生態(tài)監(jiān)管，實現(xiàn)政府與民間社團組織的良勝互動，提高環(huán)境管理效能；3.建立健全環(huán)境公益訴訟制度，開創(chuàng)公眾監(jiān)督環(huán)境管理工作的新局面。明確環(huán)境公益訴訟的范圍，拓寬公益訴訟的原告范圍，并推出一系列行之有效的保障措施。

環(huán)境文化是對人類發(fā)展過程中人類與環(huán)境關(guān)系的文化考察，是對環(huán)境價值的文化分析和思想認同。文化是體制之母，建設(shè)良好的環(huán)境文化可以促進公眾正確理解環(huán)境生態(tài)價值，認同環(huán)境保護的價值目標(biāo)，有利于環(huán)境管理政策與措施的落實，從而調(diào)動全社會的力量推動環(huán)保事業(yè)的發(fā)展；還可以通過環(huán)境價值體系影響、塑造、約束和調(diào)控人，從根本上減少破壞環(huán)境的行為。