區劃角力,意在土地

余 力

在中央與地方兩種動力的推動下，區域發展規劃全面鋪開。需要強調的是地方政府應該更準確找到自己的定位，尋求新的發展途徑，而不能僅僅打土地的主意。月16日，國務院已正式批復《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》，標志著長吉圖開發開放先導區建設已上升為國家戰略，成為迄今唯一一個國家批準實施的沿邊開發開放區域。圖們江區域是中國參與東北亞地區合作的重要平臺。

“規劃綱要的出臺，除了中央確有國家戰略層面的考量外，吉林省主動積極地運作起了關鍵作用，過去，地方向中央主要是要項目和資金，現在有的地方政府開始向中央要規劃，編制這些規劃的動力主要來自地方政府。”國家發改委宏觀經濟研究院國土所副所長肖金成透露其得以順利出臺的原因。

各省區市“雨后春筍”般掀起了將地方層面發展訴求搭車到國家層面的區域發展規劃編制熱潮。當下，江西省《環鄱陽湖生態經濟區規劃方案》、山東“藍色經濟區”、“成渝經濟區”，也正在靜待國務院審批。繼4萬億投資、11大產業振興規劃后，國務院區域振興規劃環環相扣，落子如飛。

此前，僅僅在2009年上半年，國家就先后批準了海西區、橫琴島、江蘇沿海經濟帶、關中一天水經濟區發展規劃、遼寧沿海經濟帶等等諸多區域振興方案。從南到北，從東到西，國務院區域振興計劃開始覆蓋全國。“這意味著，區域經濟振興是中國保增長政策的新方向。”中國社科院城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞分析，這輪區域振興規劃，也是國務院促進中國區域協調發展的—個重要工具。

國家發改委地區經濟司司長范恒山表示，一方面要繼續選擇一些條件較好地區作為新的增長點加以推進，加快開發開放；另一方面，要解決那些最貧困地區的發展問題。實施分類指導、重點先行等區域發展的政策。從各個地方的實際出發，根據各個地方的資源稟賦、地理區位、經濟基礎等各方面差異，來制定有特色、有區別的政策措施。“我們現在講四大區域，四大區域仍然很大，一個西部12個省份，用一個政策還是有一刀切的問題，所以要進一步協調。”

這輪規劃都有一個共同點，那就是先期都是由地方積極推動，然后與國家的大發展戰略相切合，進而進入國家層面成為區域發展的政策，“地方的積極推動成為區域規劃出臺的主要動力之一。”對于這些業已出臺或正在編制中的規劃，牛鳳瑞認為，應一分為二地看待其利弊，“現在出臺的區域規劃，很大一部分是中央與地方聯動的結果，其在制定的過程中可能存在著長遠考慮不足。比如，哪些地方政府積極，哪些地方的需求就上升到國家層面的情況。”

地方如此搶要規劃與目前的財稅制度有關。改革開放初期，中國的財稅體制實行“財政大包干”的承包制。這種制度妨礙了統一市場的形成，致使區域發展差距迅速擴大。1994年開始實行分稅制后，中央財政基本實現了占全國稅收的60％的目標。但分稅制也留下財力分配的不合理因素。有分析認為，現行財稅制度主要是在生產領域征稅，“哪個地方工廠多，哪個地方的財政收入就高”，這種財稅制度必然導致地方政府的項目與政策爭奪戰，未被中央財政眷顧的省市地區自然頗為不平。

在目前這種體制下，各省爭資源爭政策扶持的情況暫且不會改變。如同2007年各省市爭奪“國家綜合配套改革試驗區”名額、2008年4萬億刺激經濟大單拋出后國家發改委門前的門庭若市，爭取入圍國務院這輪規劃的“競賽”早已經開始。“由國務院批準意味著上升為國家意志，這樣相關部委都會給予傾斜支持，開小灶的，要項目和資金，只是解決點的問題，但要規劃，則解決了面的問題，解決了發展權的問題，土地、資金、項目，都可以在規劃框架之下來運作。”牛鳳瑞預計今后地方向中央“要規劃”甚于“要項目和資金”的將會越來越多。

國家“十二五”規劃編制啟動在即，這個時候能夠要到國務院認可的區域規劃，更大程度上意味著能把該區域的項目裝到“十二五”規劃中。

沿海夾縫地帶再開發

細看各個區域規劃或指導意見出臺的時間，進入2009年，幾乎平均每月出臺一個。

“現在最忙的就是國家發改委地區司了。”肖金成介紹，在每個區域振興規劃獲得國務院批準之前，該司將會提前到地方調研，然后把調研結果匯報到國務院。區域振興方案為國務院產業振興等找到了“落腳點”，能更好地促進產業振興，同時，“更加促進了地方政府的積極性”。

肖金成認為，和十大產業振興規劃在縱向上深化相比，區域振興規劃，更是著力橫向布局，以點帶面，通過針對特定區域的政策推動，形成合力。盡管中央政府出臺了4萬億政策和產業振興規劃，但經濟復蘇仍然需要更多的“催化劑”，區域規劃則成為經濟復蘇的“第三張王牌”。

不難發現，國務院批準或即將批準的區域振興規劃，多是沿海地區的經濟薄弱地帶，或欠發達省份。通過這種方式，能夠實現中西部平衡發展，也能增強整個國家維持經濟高速增長的能力。不過，和前期上海、深圳等區域試點不同的是，如今的區域試點政策不再是“大量給錢、給政策”。

范恒山認為需要有體制支撐、合作聯動、規范推進，“這將是在推動區域協調發展上，在操作方式和政策手段上的一個重大變化。”

“很多地方提出‘八同(規劃同籌，交通同網，信息同享，金融同城，市場同體，產業同鏈，科技同興，環保同治等)，意識非常強，思路非常好，但是實際推進過程中，還是有各自打小算盤的問題，所以區域合作的實質效果還有待進一步提高。”范恒山表示，下一步實施分類指導、重點先行的區域政策，將需要做好深化體制改革，為促進區域協調發展構建良好的體制保障。“從靠行政力量、行政手段逐漸轉向要靠區域政策、區域規劃、區域法規、區域合作等經濟法律手段和市場力量來推動轉變。”

20多年前，中國曾經歷了一輪轟轟烈烈的沿海開發開放運動，火把從南方的深圳、廣州，延伸到東部的上海、寧波，最終傳遞到北方。當時的東部沿海，以其無比可怕的“加工、出口、創匯”能力，將先進的“外向型”經濟發展模式，深深扎根于珠三角、長三角以及京津冀的商業土壤里，并支撐了中國經濟長達20多年的“野蠻生長”。

然而強棋之下，必有孤子。三大經濟區與“夾縫地帶”的差距正在逐步拉大，區域間的競爭正演變為招商引資的魔咒；而前者脆弱的產業結構更是難以抵御2008年以來全球經濟危機的沖擊，“外向型奇跡”正在步下神壇。在國家戰略的安排中，加速地區開發是重要一環，中西部的開發受客觀條件限制，短期很難見效，而沿海地區發展時間長底子好，只要把重點轉過來，容易把投資商的注意力也轉移到這邊來，地方上也在積極抓這個機遇，一旦錯過就不知等到什么時候了。相對于上世紀80年代中期持續至今的珠三角、長三角和京津冀三大

經濟圈的開發，目前進入國家戰略的基本上都是沿海后發地區，即三大經濟圈中間的夾縫地帶的開發。

“與1992年的第一輪沿海開發相似，-目前還是依托港口大進大出以求短期內擺脫經濟危機的影響，而選擇見效快的行業，主要依靠的還是重化工。從近期來看，最直接的一個是房地產，一個是汽車，這兩大行業帶動上游能源、原材料產業，如鋼鐵、電力、石油、煤炭等等。”牛鳳瑞擔心這樣一來還是過去搞投資重復建設的怪圈。重復建設隱憂

其實各地踴躍申請國家層面的區域振興規劃的背后是地方迫切加快發展的普遍心態，然其可能導致的重復建設現象不可忽視。

國家行政學院竹立家教授擔心在“利好政策”的刺激下，各地可能會缺乏“整體觀”，頻繁在各自領域內上馬大項目、重復項目的動力十分強烈。一個不可忽視的事實是，過去，國家對區域發展多為宏觀指導，主要關注點是區域主體的發展戰略，現在則是對區域發展進行具體指導，有一個明確的發展指導意見。“要防止重復建設，關鍵在于指導意見并非要硬性規定哪個地區發展什么行業，但要結合市場和行政手段來防止重復建設。”

中國目前調控區域發展的職能分散在不同部門，有時會造成相關項目和政策的重復；部門間職能分工不明確、部門之間的利益不同也會導致各自出臺的政策互相矛盾。另外，中國現在并沒有直接針對協調區域發展的法律法規，使政府制定政策、行使調控職能都缺少法規依據，特別是在跨省份的區域經濟發展方面，協調比較困難。

針對這些情況，在2008年的政府機構改革中，原國務院西部開發辦、振興東北辦被撤銷，設立了相應的國家發展改革委內設司局；剛成立的中部崛起辦則與國家發改委地區經濟司合署辦公。

有學者指出成立區域發展協調機構才是當務之急，此舉可以增加區域經濟的輻射作用，增強區域間的協調能力。將目前由不同部門負責的分散的區域管理職能集中起來，統籌考慮對各地區的支持力度和方向。從國家層面來看，中國區域發展的核心和重點并不明確，支持的舉措也有待進一步完善，“國家應該有一個專門的機構來管理和協調區域發展，統籌考慮對各地區的支持力度和方向。”竹立家表示，現在國家發改委一家承擔不了這個職能。

此外，各地利用區域振興大力上馬新的重大項目，會否給環境承載能力帶來更大的壓力，也成為各界普遍擔憂的問題。事實上，隨著一系列區域規劃的出臺，各地投資熱紛紛出現，其中，重化工業成為主要的上馬對象。如果新規劃的區域間的競爭與合作考慮不充分，有可能導致更大經濟板塊之間的惡性競爭，不利于行政壁壘的破除。地方保護和人為的經濟分割，將會大大增加經濟發展的成本。

國家針對區域特定提出的功能定位可在相應方面極大改善政策環境，但“不會有特別多的影響”，“后發”地區“主要還是依靠自身努力”。肖金成則認為：“現在國家制定規劃強調的是區域協調發展，能夠上升為國家戰略的不僅僅是已經出臺的這7個。在這個過程中，誰做得更好，誰就能發展。就像當年的經濟特區一樣，4個經濟特區同時起步，深圳卻遠遠走在前面。”

肖認為，接下來能否協調發展是各地“自我表現”的時刻了。區劃調整的核心目的是為經濟發展“騰空間、挪資源”——空間不僅包括城市規劃和建設所需的物理空間，還包括行政體制下的政策空間和操作空間；資源不僅包括土地、資金等資源，還包括各種優惠政策、特殊政策。“尤其是在一些城市，調整是有含金量的，不說別的，光重組出來的土地，改變用途的土地，就會立馬帶來極大的利益。”

上海、天津甚至成功地調整了行政區劃，重構經濟地理空間，“其他地方政府會不會群起而效仿，不斷提出調整行政區劃的要求呢?”肖金成認為繞不過的仍是土地問題。沒有比炙熱的土地更能吸引地方政府的沖動了，所有的規劃和區劃調整的根子還是在土地上。

高鐵沖擊傳統區域劃分模式

與此同時，技術手段的日新月異也在一定程度上折射出區域規劃要有前瞻性。高速鐵路全面改變中國的時代終于到來。這不僅僅包括產業結構，產業布局，還有體制改革。同時由于高鐵線路極大地縮小了城市距離，很多產業規劃的體制性問題得到解決。比如盡管全國規劃了幾大經濟圈，但是各地各自為政的一些問題仍沒有解決。

“過去很多地方都說要協調區域規劃，其實很多是重復建設，但是高鐵一開，想不協調都不行。”國家發改委運輸所董焰研究員分析，高鐵將使得中國城市之間的同城效應體現，有利于鐵路沿線形成走廊產業經濟帶，有助于擴大地區間的分工，使得國內市場的統一性提高。并且也有利于農村流動人口進入城市，增加民眾的工作機會，擴大城市規模。這將在一定程度上對原有發展模式進行修正。

過去各地競相提供價格低廉的土地和其他自然資源、降低環境保護標準和在勞資關系的處理中偏袒資本一方；在生態環境保護方面以鄰為壑，一些地方無視當地經濟發展對毗鄰地區的影響，以犧牲毗鄰地區的環境質量換得本地區的經濟增長；為保護本地勞動力市場，對外地勞工采取歧視l生的就業政策，“這不僅造成了國家整體利益的損失，也動搖了各地持續發展的基礎”。

董焰表示國家在制定地區區域規劃的過程中也應當具有一定的差異性。這種差異性體現為依據地方實際，實事求是地給予合理的功能定位，充分發揮地區的特色和優勢，實現不同地區之間的優勢互補，減少區域間的協作成本，進一步提高發展效益。

不過，從當前的一些規劃來看，做出規劃后的新區域間的合作考慮得并不十分充分。“最起碼沒有充分考慮交通改變后對整個區域經濟的沖擊和重塑作用。”