論征信監管主體的選擇

石 林

【摘要】我國征信行業發展剛剛起步,相關行業監管法律體系尚不完善,特別是征信主體長期以來沒有確定下來,導致監管效率底下,缺乏長期系統宏觀控制。2009年10月國務院法制辦公開了《征信管理條例》(征求意見稿),將人民銀行定為征信監管主體,本文認為尚有許多不妥之處,并對相關問題展開討論。

【關鍵詞】征信監管;主體;中國人民銀行

一、央行監管職權與貨幣政策職權的矛盾

我國征信市場為政府監管為主導的單一模式,要發揮好該監管模式的應有作用就必須先明確監管主體,以法律確認其在征信中介監管法律體系中的地位。并且我國在信用中介監管主體上應與信用監管主體相同,并采取單一制監管模式,這種模式對系統風險、審慎監管和市場主體監管行為監管具有一系列優勢(1)。確立統一監管主體的意圖在國務院近期發布的《征信管理條例》(征求意見稿)中已經有所體現,該條例將依法收集、整理、保存、加工個人、法人及其他組織的信用信息,并對外提供信用報告、信用評分、信用評級等的業務活動,均作為征信行為進行管理。并提出中國人民銀行是國務院征信業監督管理部門,負責對征信機構及其業務活動實施監督管理。該條例雖然尚未正式頒布但它體現了明確的立法思想,就是采取單一制監管模式,確立單一監管主體。然而該條例提出的由中央人民銀行作為信用監管主體卻不能讓人滿意。

1、中央銀行應具有獨立性

中央銀行的獨立性是指中央銀行能夠獨立的制定和執行貨幣政策,不受政府和其它主體的干預和控制(2)。國內外學界對加強中央銀行獨立性、規范貨幣政策決策機制已經達成共識,并成為現代金融學的一個基本常識。作為曾經直接影響銀監會成立的《金融改革與金融安全》課題組協調人的魏加寧博士認為,“通過對國外幾十年的通貨膨脹分析表明,中央銀行的獨立性與通貨膨脹之間存在明顯的負向關系,而與經濟增長之間卻無明顯關聯。就連通貨緊縮也與中央銀行的獨立性有著某種內在聯系”(3)。為了保持銀行獨立性應堅持央行負責貨幣政策的制定與執行,而不賦予其超出貨幣政策之外的職能。

2、中央銀行肩負責任與監管責任性質不同

貨幣政策屬于短期的宏觀政策行為,具有較強的彈性和伸縮性;而監管則屬于政府職能之一,應該從嚴進行,持之以恒,不能忽松忽緊。(4)貨幣政策屬于經濟問題,而監管責任屬于制度問題這兩種職責的性質要求具備不同的專業知識與管理思路。央行監管職責的剝離有利于提高貨幣政策及監管職責各自的專業化水平;監管職責的剝離也將有利于央行貨幣政策的超然實施,避免中央銀行在監管目標與貨幣政策目標沖突時產生機會主義(5)。

3、歷史發展決定中央銀行不適于繼續承擔監管責任

2003年銀行監管職能從中央銀行分離出來就意味著中央銀行應加強獨立性,做好“自己的事”。雖然現有全國性“個人征信系統”與“企業征信系統”均由人民銀行建立,但其僅向銀行系統內部提供信用信息,這是一種暫時現象與信用市場發展趨勢并不吻合,外國金融市場發展歷程告訴我們,信用覆蓋面必將超越金融市場而滲透到社會各個方面,僅靠銀行系統保證社會信用體系正常是不現實的。無論我國走過的發展路程還是外國金融市場的發展歷史都要求信用監管主體不應選擇中央銀行。

二、監管主體的確定及監管權利范圍

雖然我國信用業務暫時還停留在金融系統內,但要建立完善體系就要有長遠眼光,征信市場發展必將發展到社會各個層面,比如建立獨立的信用管理局保證該機構獨立性與監管權威。但考慮到我國現有市場情況,對征信中介監管仍應有所偏重,監管主體監管在業務上應進行金融類征信監管與非金融類征信監管的分類,需要注意的是這應該僅為內部職能分工。

監管主體為實現其監管職能所應具有的監管權力相當廣泛,一方面要有權在所監管行業內部制定相應規范性文件。另一方面要求監管者具有一些司法功能,以便做出快速反映。還包括監管機關所應具備的最普遍的監管權力。

1、準立法權

信用監管立法的層級是隨信用在一國被認知程度的提高而提高的,現階段我國信用認知程度決定了暫時還沒有制定高層級的專門信用規范的必要,但是為滿足監管需要,提高立法層級是監管趨勢。以證監會制定相關規范權能為例,新修訂的《中華人民共和國證券法》賦予其制定有關證券市場監督管理規章、規則。根據《中華人民共和國保險法》賦予保監會起草保險業法律、法規;制定保險業規章。

2、準司法權

我國司法權由法院與檢察院獨立行使,這里說的準司法權并不是司法機關司法權,而是一種保證行政管理行為實現的權力。在信用中介監管中應具備的比較典型的準司法權是:

1.查詢信用中介信用檔案,包括信息收集、披露、評級、擔保情況。

2.對違反監管規定的信用中介做出相應處罰。

3.撤銷信用中介的從業資格。

作為監管機關所應具備的最普遍的權力當然是監管權,包括:

1.市場準入審批權

2.退市決定權

3.企業考核權力

4.處罰權

【參考文獻】

[1]苗延波.論我國市場監管法律體系的構建和完善河南示范大學學報2006.95期

[2]劉孝敏.中央銀行獨立性問題的法律探討江西財經大學學報20012期

[3]人民網——魏加寧博士談“銀監會”出臺背景與職能20034期

[4]魏加寧.中國金融改革步伐將進一步加快新金融2003 6期

[5]徐孟洲.金融監管法研究.中國法制出版社.128頁