公路通行費收繳存在的問題及解決對策

劉曉朋 張 軍

摘要:本文對我國目前公路通行費收繳過程中存在的問題進行了分析,并提出要有效地規(guī)范公路收費行為,促使收費公路健康發(fā)展的對策。

關鍵詞:公路;通行費;規(guī)范;管理

前言

公路收費制對我國高等級公路建設事業(yè)的快速發(fā)展有著重要的促進作用。但是,由于收費理論研究相對滯后,再加上一些地區(qū)和部門無視國家有關收費的政策法規(guī),將公路收費作為“生財之道”,將公路收費站視為“搖錢樹”,盲目收費,不僅有損公路使用者的合法權益,也不利于收費公路事業(yè)的健康發(fā)展。下面就存在的問題進行探討:

1 目前我國公路通行費收繳存在的問題:

1.1 收費站設置不合理

《公路法》明確規(guī)定,可以實行收費制的公路是利用貸款或社會集資修建的公路;國內外經濟組織依法受讓前項公路收費權的公路以及國內外經濟組織依法投資修建的公路。這類公路所具有的共同特征是:(1)是新建的,或者是在原有公路基礎上擴建或改造而成的公路;(2)與原有公路相比,具有明顯的級差效益;(3)是利用需償還或回收的資金修建的公路。但是在收費過程中,一些地區(qū)設立的收費站卻不盡合理。不僅各收費站間距過短,布點過密,而且在已建成使用多年、尚未通過擴建或改造來改善其運行條件的公路或橋梁上設卡收費,片面地把征收公路通行費作為籌措資金的重要手段,嚴重地違背了國家的現行政策法規(guī),也有悖于現代經濟理論。這種收費,實屬非法收費或亂收費。

1.2 通行費收支管理不嚴

目前收費過程中所出現的第二個問題是所征收的公路車輛通行費收入被某些地方政府和交通主管部門挪作它用,同時不合理地提高收費標準和延長收費年限,加大了公路使用者的經濟負擔。首先,將本應用于償還貸款本息的公路車輛通行費收入用于修建其他公路、職工宿舍、辦公大樓或納入財政預算意味著讓特定公路的使用者為他人的消費付款,顯然違反了經濟學中的公平原則;其次,不規(guī)范的社會集資為某些單位和個人謀取私利提供了便利,較高的利率(某些集資利率高達25%,遠遠超過了銀行同期存款利率)使一部分通行費收入不合理地流向了單位與個人的手中;第三,部分收費站存在管理失控的問題,偏高的收費站管理費耗用了通行費收入較高的一部分(有些收費站這一比重高達20%以上),偷漏票款使一些地區(qū)的通行費收入流失高達數百萬元,嚴重影響了收費公路還本付息工作的正常進行。

1.3 故意延長通行費收繳期限

目前,一些收費公路的貸款本息業(yè)已還清,但尚未停止收費;將已償清貸款本息或已收回大部分貸款本息的收費公路以轉讓其收費權的形式由國內外經濟組織收費經營,大大延長其收費期限,給公路用戶帶來新的經濟負擔,是目前收費實踐所存在的另一問題。在新建、擴建或改造的公路和橋梁能夠為公路使用者帶來級差效益的前提下,公路用戶有義務以繳納通行費的形式補償為建路、建橋所耗用的資金。但必須有一個限度。這個限度就是建路的投資本息。在這個限度范圍內,收費是科學合理的;償清貸款本息后繼續(xù)收費,實質上相當于向消費者提供100元的物品卻強制性地向消費者索取超過100元的費用,違背了收費的基本原則。由于路橋基礎設施的相對壟斷地位,使公路使用者無法選擇。國家只有在現代經濟理論指導下科學地規(guī)范與控制收費行為,才能維護好公路使用者的合法權益,促使公路收費工作發(fā)揮積極的作用。

2 促使收費公路事業(yè)健康發(fā)展的對策:

要有效地規(guī)范公路收費行為,促使收費公路健康發(fā)展,應注重做好以下工作:

2.1 應進一步加大對公路收費理論研究的力度,明確為什么要收費、如何收費的理論依據,為進一步制訂規(guī)范收費行為的政策法規(guī)奠定理論基礎。(1)實行公路(橋梁)收費制度的主要目的是為了解決或緩解公路建設資金相對短缺的問題,而不是為了引入私人經營機制和市場競爭機制以提高公路資源的使用效率。當交通飽和時,以控制交通量為目的的收費實踐有助于獲得理想的道路使用效益。(2)征收公路通行費不屬于亂收費,征費可以更好地體現“誰受益、誰負擔”的公平經濟原則。為了有利于解決收費所引起的公路用戶“雙重付費”的問題以及收費所可能導致的道路使用效益下降的不利影響,收費費率應以收費公路的級差效益為上限。(3)在目前我國的收費中確實存在著亂收費行為。有必要在理論上劃清合理收費與亂收費的界限,并通過加快制度法規(guī)建設的速度和加大執(zhí)法的力度有效地控制并消除亂收費行為。

2.2 應進一步完善有關收費公路的制度法規(guī)體系,并以此為依據來科學地規(guī)范公路收費行為。客觀地說,1988年以來,中央和地方各級政府陸續(xù)頒布的各項有關公路收費的規(guī)定,對規(guī)范公路收費行為發(fā)揮了很好的作用。但不足之處也顯而易見:(1)這些規(guī)定主要是針對特定的收費問題頒布的,尚未形成完善、系統(tǒng)的公路收費規(guī)范管理制度體系;(2)相對于發(fā)展較快的公路收費實踐而言,這些規(guī)定無論在具體內容上還是在規(guī)范要求上均顯得有些陳舊和落后,難以適應改革發(fā)展的要求,需要作進一步修改、充實與完善;(3)這些規(guī)定形成的只是對收費行為的軟約束,還缺乏確保各項得規(guī)定以嚴格貫徹實施的強有力約束機制。在亂收費行為面前,這些規(guī)定顯得束手無策,無能為力。在進一步完善公路收費規(guī)范管理制度體系的基礎上,目前的當務之急,是要將有關管理規(guī)定提高到法規(guī)的高度,加大嚴格執(zhí)法的力度,確保各級政府和部門能夠不折不扣地依法收費。可喜的是,與《公路法》相銜接的作為國家重要行政法規(guī)的《收費公路管理條例》即將頒布實施,這對規(guī)范公路收費行為必將發(fā)揮重要的作用。

2.3 應針對當前社會中存在的亂收費行為采取有效措施,確保收費公路健康發(fā)展。

(1)應針對一些地方政府和部門擅自在不具備收費條件的公路和橋梁上設卡收費的亂收費行為制定有關法規(guī),明確責任人因亂收費應承擔的相關責任;應堅持由省級人民政府審批公路收費的規(guī)定,批準收費的有關決定應在報刊上公布,接受社會監(jiān)督。

(2)針對挪用公路通行費收入的問題,建議將用于還貸所征收的公路車輛通行費納入預算外資金的范疇,實行財政專戶管理,以確保車輛通行費收入補償了收費公路養(yǎng)護與收費管理支出后的余額,可全部用于歸還貸款或集資本息;償清全部本息后停止收費,否則款項不予返還。

(3)針對任意延長收費期限的不合理作法,應對征收的車輛通行費實行總量控制。基本思路是:如果將尚未償清貸款或集資本息的收費公路收費權有償轉讓給國內外經濟組織,那么還貸收費期限與經營收費期限之和應當使還貸收費的現值與經營收費的現值之和等于貸款籌集資本金,最多不能超過投資現值。還貸收費額用貸款或集資利率折現;經營收費額用規(guī)定的投資收益率折現。如果以上計算的收費期低于規(guī)定的貸款或集資償還期,可以貸款或集資償還的規(guī)定期限作為收費的最長期限。相信當采取這些措施后,亂收費行為將得到有效控制。

2.4 應當理直氣壯地支持有關部門和經濟組織合法、合理收費,并采取有效措施調動社會各界使用收費公路的積極性,促使收費公路使用效益不斷提高。當前的一項重要工作就是要正確地評價并廣泛宣傳收費公路的級差效益,這不僅有助于維護公路使用者的合法權益,也有利于增加收費公路的交通量,使社會和個人雙雙獲益。建議有關部門通過有關新聞媒介在收費公路開始收費時公布其級差效益數據以及與收費標準的比較供公路使用者參考;這樣做的結果也許會對效益不佳的收費公路投資起一定的有效控制作用,在一定程度上避免由于期望“突出政績”、“實現本地區(qū)高速公路零的突破”等政府行為所導致的公路建設投資失控。