地方人大常委會特定問題調(diào)查制度研究

苗理想 白 雪

特定問題調(diào)查制度有其憲政淵源。對特定問題調(diào)查制度進行研究,主要應從調(diào)查權(quán)的范圍、調(diào)查的時限、調(diào)查工作的公開與透明化、調(diào)查人員的法律責任和調(diào)查的權(quán)限五個方面入手。

一、特定問題調(diào)查制度的憲政淵源

特定問題調(diào)查權(quán),在西方國家稱為“國事調(diào)查權(quán)”或“國政調(diào)查權(quán)”,是指代議機關有關政府行為的調(diào)查權(quán)和由此而來的有權(quán)要求得到證言和有關記錄的權(quán)利。這種職能起源于十七世紀的英國,也有的認為起源于瑞典的ombudsman制度(即監(jiān)察使制度)。以后實行ombudsman制度的芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭等國的議會監(jiān)察使,都有權(quán)進行調(diào)查。ombudsman制度被認為是實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的不可缺少的權(quán)能。無論有無法律上的明文規(guī)定,世界各國均承認代議機關擁有對行政機關進行調(diào)查的權(quán)力。

二、對特定問題調(diào)查制度規(guī)定的審視

組織特定問題調(diào)查委員會是國家權(quán)力機關實施監(jiān)督的一種重要的監(jiān)督方式和法定的調(diào)查方式,是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的一個較高的層次,是改變我國目前人大及其常委會監(jiān)督工作軟弱狀況,強化監(jiān)督職能所必須的,也是監(jiān)督某些復雜疑難事宜的重要手段。以下針對特定問題調(diào)查制度的具體問題展開分析。

(一)關于特定問題調(diào)查委員會調(diào)查權(quán)的范圍問題

對于這一問題,學界多數(shù)學者認為要從三權(quán)分立的制衡原則出發(fā),對這個調(diào)查權(quán)要有限制。現(xiàn)在這個調(diào)查權(quán)的范圍,一般包括如下內(nèi)容:圍繞行政立法權(quán)進行的調(diào)查,即立法權(quán)的補充;選舉調(diào)查;政治調(diào)查,即有關行政部門及其工作人員違法行為嫌疑的調(diào)查;涉及國家機關及其工作人員侵犯公民權(quán)利問題的調(diào)查等四方面的內(nèi)容。

在我國,根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》(以下簡稱為《監(jiān)督法》)第39條的規(guī)定,特定問題調(diào)查委員會所應調(diào)查的特定問題包括兩個方面的要求:一是屬于各級人大常委會其職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議、決定的事項;二是有關重大事實不清。

(二)關于特定問題調(diào)查委員會調(diào)查時限的問題

《監(jiān)督法》沒有對特定問題調(diào)查委員會就某一特定問題的調(diào)查時限作出具體規(guī)定。立法上不規(guī)定最長調(diào)查時限,可能是考慮到特定問題調(diào)查委員會所調(diào)查的一般都是較為重大復雜的問題,統(tǒng)一規(guī)定時限可能導致調(diào)查質(zhì)量難以得到保證。另一方面,由于各地方的情況各異,在調(diào)查人員統(tǒng)一素質(zhì)、調(diào)查經(jīng)費、調(diào)查技術上相差各異,若作統(tǒng)一規(guī)定,不利于各地方充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。但是,所調(diào)查的問題往往涉及到許多重大的急需保障的利益,久查不決勢必會影響人大的權(quán)威性與公正性。因此,各地方在制定《監(jiān)督法》實施辦法上應就調(diào)查時間問題作出明確的規(guī)定。

(三)關于特定問題調(diào)查委員會調(diào)查工作的公開與透明化問題

《監(jiān)督法》第42條第3款規(guī)定:“特定問題調(diào)查委員會在調(diào)查過程中,可以不公開調(diào)查情況和材料。”該條是為了保證特定問題調(diào)查委員會調(diào)查工作的順利進行,避免來自各方面的干預、干擾。離開了公開與透明,權(quán)力就會在神秘、黑暗的狀態(tài)中漸行漸遠,從而自絕于現(xiàn)代法治社會。另外,根據(jù)人民主權(quán)的政治理念,國家權(quán)力來自于公民權(quán)利,國家權(quán)力的運用是為公民權(quán)利的實現(xiàn),那么人民對權(quán)力的運行情況享有知情權(quán),有權(quán)對其監(jiān)督,防止其異化。因此,若調(diào)查涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私,則不予公開;若調(diào)查情況或材料公開嚴重影響調(diào)查順利進行的,可暫不予公開,一旦公開所潛在的阻礙、干擾消除,則仍需向社會公開;如果所調(diào)查的事項是民眾普遍關注的問題,則應在各調(diào)查階段及時地公開調(diào)查情況。

(四)關于特定問題調(diào)查委員會調(diào)查人員法律責任規(guī)定的缺位問題

大多數(shù)情況下,權(quán)力的行使與職責的履行是同一的,因此特定問題調(diào)查委員會行使監(jiān)督權(quán)的過程其實質(zhì)上也是履行監(jiān)督職責的過程,而職責的履行必然要求以一定的法律責任為保障。《監(jiān)督法》沒有對特定問題調(diào)查委員會調(diào)查人員在調(diào)查過程中可能出現(xiàn)的違法、失職、瀆職行為所應承擔的法律責任作出規(guī)定。人大監(jiān)督作為一種窮盡其他監(jiān)督途徑的最后監(jiān)督方式,如果其監(jiān)督出現(xiàn)違法錯位的情況,我們便無從尋求其他監(jiān)督救濟途徑。因此,確保人大監(jiān)督的合法性、公正性,必然要求對調(diào)查工作人員在調(diào)查中的違法、失職、瀆職行為所應承擔的法律責任作出明確的規(guī)定,依照其錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重,追究相應的民事、行政和刑事責任。

(五)關于特定問題調(diào)查委員會調(diào)查權(quán)限的問題

《監(jiān)督法》第42條規(guī)定:“調(diào)查委員會進行調(diào)查時,有關的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務向其提供必要的材料。”根據(jù)上述規(guī)定,特定問題調(diào)查委員會有一項重要權(quán)力即材料獲取權(quán)。在如何保障特定問題調(diào)查委員會權(quán)力的行使上,許多學者呼吁應該賦予特定問題調(diào)查委員會一定的強制性權(quán)力。在具體的運用中,我們可以借鑒國外的做法,在法律中或以全國人大特別授權(quán)的形式賦予特定問題調(diào)查委員會傳喚、強制性調(diào)查材料、強制性檢查等權(quán)力。但必須明確的是,這些強制措施的決定權(quán)屬于特定問題調(diào)查委員會,但在具體的執(zhí)行上仍應交由有關的司法機關執(zhí)行,法律可以同時確定行政機關、司法機關的協(xié)助義務,以保證特定問題調(diào)查委員會決定的執(zhí)行。

參考文獻:

[1]韓大元主編.外國憲法[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[2]饒志靜.特定問題調(diào)查制度的憲政思考[J].人大研究,2004 (10).

(作者簡介:苗理想,男,河南原陽人,中南民族大學法學院2008級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。白雪,女,河南新鄉(xiāng)人,中南財經(jīng)政法大學法學院2007級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。)