論環境法對健康權的保障

二十世紀中葉,環境問題已經成為威脅人類健康的重大問題之一,聯合國的《經濟、社會和文化權利國際公約》對健康權做了明確規定,健康權包括自由和權利,國家對健康權有尊重、保護和實現的義務。環境法對健康權的保障還存在不足,需要不斷完善。

一、環境與健康的關系

健康作為一個日常用語的涵義是不確定的,是相對的。健康有著很廣泛的和主觀的概念,受包括地理、文化和社會經濟在內的各種因素的影響。①醫學上對健康的理解經歷了一個從生理功能健康觀到系統的健康觀的發展過程。生理功能健康觀,對人的健康的認識主要是停留在人的各種生理功能正常的基礎上,認為影響人的健康的因素主要是自然性和生物性的因素。正如貝克爾所說:“健康是一個有機體或有機體的部分處于安寧的狀態,它的特征是有機體有正常的功能,以及沒有疾病。”②系統健康觀原則上杜絕對生命整體健康的還原分析,即不能將健康還原為生命機體局部結構與功能的正常。③聯合國世界衛生組織1946年的憲章規定:“健康是指人的軀體、精神、社會適應能力的良好狀態”。它強調健康是由三個“維度”組成,包括軀體、心理和社會適應三方面,軀體層面的健康只是健康的最基本層次。

環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體。④環境問題是指由于自然界或者人類活動使環境質量下降或者生態失調,對人類的社會經濟發展、身體健康以至生命安全及其他生物產生有害影響的現象。⑤環境問題最直接的后果就是損害人體的健康。到20 世紀中葉,環境問題已經成為威脅人類健康的重大問題之一,尤其是著名的“八大公害事件”,造成了人們對環境影響人類生存的普遍危機感。現代流行病學研究證實, 70% ～90%的人類疾病與環境污染有關。廣大公眾為了自己的生命健康安全,紛紛走上街頭游行、示威、抗議,要求政府采取有力措施治理和控制環境污染,以保護自己的健康,人們對健康的內涵有了新的認識,對健康超個體之外的社會性有了新的視角。⑥

二、健康權的定義

健康權作為憲法權利受到保護首先出現在1919 年的《魏瑪憲法》中規定的健康保險制度,1925 年智利則最早把衛生方面的國家義務納入憲法。隨后,其他國家也紛紛在憲法中對健康權進行規定。健康權的國際立法是健康權在國際人權法中確立的標志。世界衛生組織是第一個明確定“健康權”的組織。《經濟、社會和文化權利國際公約》第12條對健康權的概念和核心內容作了最為詳盡的規定。另外,針對特殊人群健康權實現的更高要求,國際人權法也做出了特別規定。《消除對婦女一切式的歧視公約》第12條對婦女的特殊健康權利作了規定。《兒童權利公約》第24條第25條對兒童健康權給予了特別的、詳盡的規定,尤其特別強調要提供充足的營養食品和清潔飲水,要考慮到環境污染的危險和風險。綜上所述,筆者認為,健康權是指公民享有能達到的最高的體質和心理健康的標準的權利,包括自由和權利兩個方面,其中自由是指自身健康免于國家干涉,權利是指要求國家為公民實現健康提供保護和給付。健康權是基本人權,健康權既有自由權的性質也有社會權的性質,國家負有尊重、保護和實現健康權的義務。

三、健康權的內容

健康權中的自由,是指公民有權采取任何措施,以便能夠享受所能獲得的最高體質和心理健康標準。與國家的尊重義務相對應,公民基于自由享有免受國家干預的“防御權”,是對抗國家權力的防御性基本權利(防御權),其賦予公民一定免受干預的自由空間與行為領域。尊重的義務,要求締約國不得直接或間接地干預享有健康權。⑦古典意義的自由權賦予人民一個免于國家權力干涉的自我決定與發展空間,但是自由權從“免受國家干預的自由”發展到“經由國家保護的自由”,自由空間的內涵往往受到法律的限制。在現代法律中,我們認為國家最重要的一項保障公民自由的消極義務就是不得隨意限制或克減公民健康的自由。

健康權中的權利是指公民享有要求國家為公民健康的實現提供保護和給付的權利。上述基本權的原始防御功能,在現代風險社會中,漸有捉襟見肘的趨勢,特別是環境問題日益嚴重的今日,人民的“消極身份”受到來自國家以外的威脅也隨之日深,于此情形下,人民對國家的“保護請求權”,尤其急切,此致這一領域應是二十一世紀基本權利的重要課題所在。⑧基本權利不僅是消極的對國家的權力限制,而且是憲法目標,含有國家對基本權保護的義務,國家必須保障公民健康權免于遭受第三人之侵害。隨著政治經濟社會條件的發展與變化,人民在經濟及物質條件方面遭遇許多問題,在“人民的自由非有國家無以為之”的理念下,人權理論有所擴張,轉而要求國家應提供人民一定之給付或服務,從而基本權利的作用擴及成為一種“給付權”,是為基本權利之“給付功能”或“受益權功能”。⑨相對于消極身份免于違法干預的自由,積極身份的基本內涵是,透過“請求權”, 包括請求國家為一定的給付,藉由國家的協助,以照顧或促成健康的實現,以達到最高的體質和心理健康的標準。

四、健康權對環境法的要求

綜上所述,通過以上對健康權的內容進行分析,環境法領域對健康權進行保護應包括以下幾個方面。

首先,國家對健康權的實現負有尊重的義務。包括不得污染破壞環境,應該使環境保持在一個維護人的正常的健康水平的狀態,至少不得使現有的環境質量惡化,造成人們健康的處于可能受損或是已經損害的狀態;不得干預公民行使健康權,不得妨礙公民獲得與健康相關的信息,不得阻止公民參與健康事務的管理;不得使用或試驗核武器、生化武器或化學武器;國家不得任意對公民健康的自由內涵進行限制;國家不能采取使公民現有健康狀況惡化的措施,不得放松對環境的管制,采取使環境質量倒退的措施;為督促國家履行尊重的義務,法律應規定公民在國家違法尊重義務時的法律責任。

其次,國家應該保護公民的健康權,國家要對第三者影響環境的行為進行規范,主要是建立和完善預防和減少環境健康風險的制度;在公民健康權受到第三人的侵犯時,提供救濟的途徑和方法,其應包括環境侵權法和損害賠償法;他們應制定和執行減少或消除空氣、水和土壤污染的國家政策和法律,防止水、空氣和土壤受到開采和制造業的污染。此外,環境法還應特別關注特殊人群的環境健康問題,以滿足他們的環境健康需求。

五、環境法對健康權保障的現狀分析

上世紀80年代初以來我國政府一直將“環境保護”作為一項基本國策,努力控制環境污染和生態破壞,防止環境質量惡化,保障公民的身體健康,環境保障與健康保護的工作取得了較大的成績:國家從政策上不斷加強對環境的管制,以確保環境質量不惡化。明確了保護人體的健康是環境法的目的。我國已建立起比較完善的污染防治法律體系,并建立了一系列的環境保護制度,對第三者影響環境的行為進行規范,例如三同時制度、環境影響評價制度、環境標準制度、排污收費制度。此外,法律對環境污染侵犯健康權的救濟作了相關的規定。

但是,目前的環境法對健康權的保障也還存在許多不足:

首先,健康權作為公民的基本權利在我國的憲法中并沒有得到明確,以致于健康權作為請求國家履行義務的依據不明確。國際公約在我國并沒有直接適用的效力,國際人權公約中規定的公約締約國的義務在我國國內如何履行沒有相關的規定,此外,政府保護環境的法律職責不清、法律依據不足,導致政府環境責任的缺位。

其次,我國雖然制定了比較完善的環境污染防治法律,但是我國的環境質量還是不斷的下降,而且環境污染事故不斷頻發。某些污染防治領域的法律缺位,我國還缺少土壤污染防治和化學品管理控制方面的法律。現有的一些環境保護制度并沒有與健康保護的需求相接軌,我國的環境標準不是以人的健康的需求為標準設立的,我國的環境影響評價制度也沒有人的健康的影響評價的內容。此外,現行的法律還缺少一些與健康相關的環境保護制度,例如環境健康風險評估制度,以及在此評估基礎上的環境健康風險預防制度。

再次,有關環境侵權的法律規定不足以保護公民的健康權。目前有關環境侵權的法律規定主要是民法通則以及散見于各個單行的環境污染防治法,其規定非常的不統一,甚至矛盾,而且這些零散的法律規定太過簡單,缺乏可操作性,造成實踐中公民健康權受損通過損害賠償訴訟進行救濟非常的困難。再者,在突發環境事件中健康權受到損害的主體沒有明確的行政救濟和司法救濟的途徑。

最后,特殊群體的環境健康問題沒有得到專門的法律保障。一方面主要是老人、婦女、孕婦、兒童以及未出生的胎兒,因為這些人群的生理結構和免疫系統不同于一般人,健康更容易受到環境問題的侵害。另一方面主要是農村的農民,農村環境的污染問題非常嚴重,對廣大農民的健康造成巨大的危害。原因是多方面的:首要的原因是農村地區環境立法缺位;其次,環境立法缺乏對污染轉移的控制,導致農村環境在工業化過程中迅速惡化;再次,現行環境立法對農村環境污染的救濟補償機制,使農村環境在遭受城市轉移的污染之后得不到應有的補償。⑩

六、加強環境法對健康權保障的建議

首先,我國需要在憲法中明確規定公民的健康權,其最重要的意義就是賦予公民對國家的請求保障權,使國家的保障義務不是一種“慈善”行為,而是一種法律義務。并就我國締結的國際人權公約如何在國內實施作出可行的規定,以督促國家履行國際人權公約中締約國的義務,以促進公民健康權的實現。要糾正環境執法不嚴的問題,保證環境質量不下降,最重要的是要將環境保護法落到實處,提高環境保護行政執行力。要提高行政執行力,以保證政令暢通,要多和多管齊下,最根本的,是要從制度的完善和執行上,真正解決執法成本高,違法成本低的問題。{11}另外,要完善政府的環境保護法律責任,使地方政府對當地的環境質量負責,以保證環境的安全。

其次,完善相關法律和法律制度。第一,填補法律的空白,我國急切需要制定化學品控制和管理方面的法律和土壤污染防治方面的法律。第二,建立和完善相關的法律制度。一是應以人的健康為中心,完善環境標準,使滿足人類健康生存與發展需要的環境要素處于人體可接受的安全范圍。{12}二是完善環境影響評價制度,將環境對健康的影響作為評價的必要內容,并且要求建設單位對人體造成的健康危害進行說明,并提出相應的預防和解決辦法。最后,建立環境健康風險評價制度和環境健康管理制度。美國的環境風險評價發端于以劑量效應分析為基礎的人體健康風險評價,其評價的對象概括起來包括三個方面即對人體健康、生態完全存在較大風險的化學技術及其產品、生物技術及其產品以及民用核設施、核材料、電磁輻射。{13}我國在建立相關的制度時可借鑒其經驗。

再次,完善環境侵權的法律救濟。一是可以制定專門的環境侵權法和環境損害賠償法。修改現有民法中關于環境侵權的規定,在各環境保護單項法律中普遍建立起諸如因果關系推定、舉證責任倒置等有利于保護污染受害者權益的規則。進一步明確環境損害賠償責任的構成要件,確定環境損害范圍和損害賠償范圍,規定損害賠償金額的計算方法、舉證責任的分配、環境民事責任的承擔形式、共同致害人的連帶責任及環境保護共同訴訟規則等問題。針對有些環境健康損害無法通過私法訴訟獲得救濟這一現實,國家應建立環境損害賠償保險制度。此外,應該考慮環境公益訴訟制度的建立,使公民能夠在健康損害發生以前就通過法院的判決來排除危險,防范于未然。

最后,針對特殊人群的健康需求,應該在環境法中關注特殊人群的環境利益。老人、婦女、孕婦、兒童是受環境問題影響最大的人群,我們在相關的環境保護法律制度化中應該特別注意到這些高風險人群,做出一些特別的規定,以保護他們的健康;二是考慮在環境法中對環境污染問題對胎兒健康影響問題作出相關的法律預防和救濟的規定。其次,要加快農村環境立法工作,健全農村環境執法機構,在農村地區應該建立和完善最基本的環境保護制度,能夠采取切實的措施減少農村的環境污染對農民的健康威脅,例如在農村建立農業廢品回收管理制度,建立一些基本的生活污水處理措施,針對農村飲用水安全采取一些具體的措施,另外增強對農民的相關知識教育及信息公開以及加強農村環境保護的農民參與和農民監督。

注釋:

①《國際人權法教程》,中國政法大學出版社,伯吉特.托貝斯著,《健康權》,第341頁.

②沃林斯基.健康社會學[M].北京:社會科學文獻出版社,1999年版.

③劉遠明,《健康是生命的內在價值》,載于《中國醫學倫理學》,第20卷第3期.

④《中華人民共和國環境保護法》第二條.

⑤韓德培,《環境保護法教程》(第四版),法律出版社,2003,第6頁.

⑥林志強,《論健康權的國家義務》,載于《社會科學家》,2006年7月.

⑦第14號一般性意見第33條:享有能達到的最高健康標準的權利(第12條).

⑧李建良,《基本權利的理念變遷與功能體系——從耶林內克[身分理論]談起(下)》,《憲政時代》,第二十九卷第二期.

⑨李建良,《基本權利的理念變遷與功能體系——從耶林內克[身分理論]談起(下)》,《憲政時代》,第二十九卷第二期.

⑩孫佑海著.超越環境“風暴”——中國環境資源保護立法研究[M].北京:中國法制出版社,2008:69.

{11}孫佑海著.超越環境“風暴”——中國環境資源保護立法研究[M].北京:中國法制出版社,2008:75.

{12}惠秀娟,付保榮.生態環境安全與管理[M].北京:化學工業出版社,2005,5:246.

{13}羅大平.環境風險評價法律制度研究.載于王樹義主編,環境法系列專題研究第二輯,科學出版社,2006:191.

(作者簡介:吳小艷,武漢大學法學院,研究方向:環境法。)