淺論如何實施公共危機(jī)預(yù)案

郝明瑤

近年來,隨著國內(nèi)外各種危機(jī)的不斷爆發(fā),危機(jī)管理越來越受到全社會的廣泛重視,很多學(xué)者從各個角度對其進(jìn)行了分析研究,有的是研究危機(jī)前的管理,有的研究危機(jī)中的應(yīng)對,還有的研究危機(jī)后的恢復(fù)管理。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》是目前指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對的綱領(lǐng)性文件,如何實施此類預(yù)案,應(yīng)對各類公共危機(jī)是危機(jī)管理的一個重要議題。本文著重論述的就是如何來實施危機(jī)預(yù)案,闡述了危機(jī)預(yù)案的具體實施過程以及危機(jī)預(yù)案

實施過程中可能出現(xiàn)的問題。

一、公共危機(jī)與公共危機(jī)預(yù)案

公共危機(jī)的定義目前還沒有統(tǒng)一的界定,最通俗的理解就是涉及公眾安全的危機(jī)就是公共危機(jī),或稱突發(fā)公共事件。2006年1月國務(wù)院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱《總體預(yù)案》)中對突發(fā)公共事件的定義是:指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會災(zāi)害,危及公共安全的緊急事件。在這里,我們不對突發(fā)公共事件和公共危機(jī)加以細(xì)分區(qū)別,把公共危機(jī)就定義公共突發(fā)事件。以下所涉及的危機(jī)一詞也都指公共危機(jī)。

所謂危機(jī)預(yù)案就是指針對各種可能發(fā)生的事故所需的應(yīng)急行動而制定的指導(dǎo)性文件。危機(jī)預(yù)案是危機(jī)預(yù)警機(jī)制的重要組成部分,危機(jī)預(yù)案的制定關(guān)系到整個危機(jī)事件的處理能否順利和有效地進(jìn)行。危機(jī)預(yù)案可分為總體預(yù)案(如前面提到的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》)和單項預(yù)案(如1997年頒發(fā)的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、2003年頒發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等)。

危機(jī)預(yù)案的制定可以通過長時期的搜索信息、醞釀等。但是危機(jī)預(yù)案的實施相對來說是個短暫過程,要比危機(jī)預(yù)案的制定復(fù)雜得多,正如行政學(xué)的創(chuàng)始人美國著名的行政學(xué)家威爾遜所言:與制定一部憲法相比較,執(zhí)行一部憲法變得越來越困難了。

二、危機(jī)預(yù)案的實施

危機(jī)預(yù)案的實施是一個連續(xù)性的過程,包括危機(jī)判斷、預(yù)案實施準(zhǔn)備、預(yù)案執(zhí)行、預(yù)案反饋等諸多環(huán)節(jié)。

(一)危機(jī)判斷

危機(jī)判斷就是對危機(jī)爆發(fā)的一種描述性或判斷性的過程,是對危機(jī)的信息進(jìn)行收集、判斷、報道并做出價值選擇的過程。危機(jī)判斷是實施危機(jī)預(yù)案的第一步,是危機(jī)管理的首要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對危機(jī)進(jìn)行正確的判斷,了解危機(jī)發(fā)展態(tài)勢,可以使決策者有針對性地啟動預(yù)案,根據(jù)預(yù)案要求,做好相關(guān)方面的準(zhǔn)備,為預(yù)案順利、有序的實施提供保證。

(二)預(yù)案實施前準(zhǔn)備

在對危機(jī)進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷之后,就是選擇和實施危機(jī)預(yù)案。預(yù)案實施是危機(jī)管理的一個重要環(huán)節(jié),為了使整個危機(jī)管理順利進(jìn)行,在預(yù)案實施前一定要做好相關(guān)方面的準(zhǔn)備工作。危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢,可控性程度和影響范圍的不同,啟動預(yù)案的等級就不同,相應(yīng)地的準(zhǔn)備也不盡相同。但是,物資、財力、技術(shù)、信息、人員等都是應(yīng)對危機(jī)的一般戰(zhàn)略準(zhǔn)備。政府部門要按照危機(jī)預(yù)案的要求,儲備預(yù)案實施所需的必備物資。通過政府預(yù)算、專項撥款、政府采購、社會資助等手段籌集應(yīng)急所需的物資設(shè)備,并由相關(guān)部門負(fù)責(zé)管理。一旦危機(jī)爆發(fā),就可以按照預(yù)案的要求,及時調(diào)動物資進(jìn)行危機(jī)處理。

(三)危機(jī)預(yù)案的執(zhí)行

在相應(yīng)的準(zhǔn)備工作都就緒時,政府就應(yīng)該及時地實施預(yù)案,這是應(yīng)對危機(jī)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)案實施的進(jìn)展怎樣、成功與否直接關(guān)系到危機(jī)處理的成敗。危機(jī)預(yù)案的實施除了需要做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作外,在實施過程中還需要建立相應(yīng)的實施保障機(jī)制,以確保預(yù)案實施的順利、有序、穩(wěn)定的進(jìn)行。

1、預(yù)案執(zhí)行過程中的保障機(jī)制

①領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制:危機(jī)爆發(fā)的突然性往往會帶來混亂的局面,人心渙散,這時往往需要一個強(qiáng)有力的指揮者(集團(tuán))來控制時局,確保預(yù)案的實施。政府中的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)是保證統(tǒng)一指揮、迅速行動的有效機(jī)制。通常,一般是設(shè)立一個臨時機(jī)構(gòu)或指派某一機(jī)構(gòu)作為危機(jī)管理的一個領(lǐng)導(dǎo)核心,領(lǐng)導(dǎo)人員的組成是各種對危機(jī)情況十分了解或相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)者,其成員一般是兼職的,也包括一些專職的危機(jī)管理方面的專家。《總體預(yù)案》明確規(guī)定:國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般負(fù)責(zé)對事態(tài)進(jìn)行分析,調(diào)配資源以及決策控制等。如在SARS危機(jī)中,國務(wù)院成立了SARS指揮部,統(tǒng)一指揮,協(xié)調(diào)全國的SARS防治工作,國務(wù)院副總理吳儀任總指揮。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立是確保預(yù)案實施有序順利進(jìn)行的重要一步,領(lǐng)導(dǎo)成員的決策往往事關(guān)整個預(yù)案實施和危機(jī)管理的成敗。

②責(zé)任機(jī)制:責(zé)任一直是和各類危機(jī)事件相伴隨的,在危機(jī)預(yù)案的實施過程中,誰來承擔(dān)實施的責(zé)任一直是危機(jī)管理的一大難題。尤其是在重大事故的處理過程中,決策者的責(zé)任更是甚大。在我國,不少突發(fā)事件之所以蔓延成危機(jī),是由于某些官員的“報喜不報憂”,“對上負(fù)責(zé)有余,對下負(fù)責(zé)不足”以及責(zé)任意識淡薄造成的。建立責(zé)任機(jī)制,把危機(jī)管理過程中的責(zé)任落實到個人或組織,有利于危機(jī)預(yù)案的有效實施。明確了責(zé)任,也容易避免實施過程中的混亂與消極狀態(tài)。決策者的高度責(zé)任感是預(yù)案實施的重要條件,也是危機(jī)管理得以有效進(jìn)行的前提。責(zé)任機(jī)制的建立應(yīng)該做到責(zé)權(quán)相符、責(zé)任落實到個人以及對失責(zé)行為進(jìn)行必要的處分。

③監(jiān)控機(jī)制:預(yù)案實施中的監(jiān)控是指對預(yù)案的實施過程進(jìn)行跟蹤督察,以確保預(yù)案的實施按照既定的要求進(jìn)行,目的是為了使預(yù)案有效實施,從而減少危機(jī)帶來的損害。預(yù)案實施中的監(jiān)控包括兩個方面:一是對預(yù)案實施的監(jiān)控,二是對預(yù)案實施者的監(jiān)控。對預(yù)案實施的監(jiān)控主要是根據(jù)危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢,調(diào)整預(yù)案實施的具體步驟和方法,以保證方案的順利實施和危機(jī)的有效治理。危機(jī)發(fā)展經(jīng)常是不可預(yù)測的,“計劃趕不上變化”。在復(fù)雜的危機(jī)管理過程中,一定要密切關(guān)注危機(jī)態(tài)勢的發(fā)展情況,通過對人員、物資的調(diào)配和技術(shù)的更新,把危機(jī)控制在最小的范圍內(nèi),在預(yù)案的實施過程中,要采取相應(yīng)的監(jiān)控措施和手段對實施者加以監(jiān)督、控制和激勵。《總體預(yù)案》規(guī)定:對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作中做出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)集體和個人要給予表彰和獎勵;對遲報、虛報、謊報、瞞報和漏報突發(fā)公共事件重要情況或者應(yīng)急管理工作中有其他失職、瀆職行為的,依法對有關(guān)責(zé)任人給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

2、預(yù)案執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題

預(yù)案執(zhí)行是整個預(yù)案實施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),預(yù)案執(zhí)行的好壞關(guān)系到整個危機(jī)管理過程的成敗。但是在現(xiàn)實的危機(jī)管理過程中,由于危機(jī)態(tài)勢的嚴(yán)峻、預(yù)案實施的準(zhǔn)備不足以及執(zhí)行者自身的主觀因素的限制,導(dǎo)致危機(jī)預(yù)案執(zhí)行不力。

①執(zhí)行過程中的消極應(yīng)對:危機(jī)管理是政府的非常態(tài)化管理,決策時間的緊迫性,信息資源的有限性、環(huán)境的多變復(fù)雜性使得政府在危機(jī)管理過程中經(jīng)常束手無策。危機(jī)預(yù)案為政府的這種非常態(tài)化管理提供了指南,但是預(yù)案的執(zhí)行需要耗費大量的人力、物力、財力。加之,預(yù)案的執(zhí)行需要政府對危機(jī)的事態(tài)做出正確的判斷,這點對于政府來說是一種挑戰(zhàn)。所以,很多政府部門出于部門或地方利益的考慮,往往對于預(yù)案的執(zhí)行采取消極態(tài)度。這種消極應(yīng)對的狀況在跨國、跨地區(qū)的危機(jī)事件中常見,因為在這類危機(jī)事件中危機(jī)事態(tài)的加劇對各國或各地區(qū)的破壞程度不一樣,而且隨著危機(jī)的蔓延,危機(jī)責(zé)任很難落實。2003年爆發(fā)的SARS危機(jī)中,許多地方政府的消極應(yīng)對就釀成了一場巨大的社會危機(jī)。

②執(zhí)行過程中的決策怠慢:西蒙提出:“管理就是決策”,決策貫穿于管理的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。在預(yù)案執(zhí)行的過程中常常也伴隨著決策的過程。很多地方政府都設(shè)立了危機(jī)應(yīng)急管理小組作為危機(jī)管理中的決策指揮中心。但是,在危機(jī)預(yù)案的實施過程中,應(yīng)急管理小組并沒有發(fā)揮其決策的作用,更多的只是發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。在緊急關(guān)頭,為了逃避責(zé)任或者規(guī)避危險,執(zhí)行部門往往請示上級有關(guān)部門做出決策,期間需要經(jīng)歷一個匯報、請示、下達(dá)的過程,這往往導(dǎo)致決策時機(jī)的延誤甚至預(yù)案執(zhí)行的中斷,使得危機(jī)迅速擴(kuò)大,造成更大的損失。

3、增強(qiáng)政府的危機(jī)預(yù)案執(zhí)行力

危機(jī)預(yù)案的執(zhí)行力是政府執(zhí)政能力的一個方面,危機(jī)管理能力的強(qiáng)弱關(guān)系到政府和社會的穩(wěn)定與發(fā)展,增強(qiáng)政府的危機(jī)預(yù)案執(zhí)行力,提高政府危機(jī)管理水平,是現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)步對政府執(zhí)政能力的要求。

(四)預(yù)案實施后的反饋與調(diào)整

預(yù)案實施中的反饋是指對預(yù)案實施過程中的一些阻滯因素和例外情況向領(lǐng)導(dǎo)中心反饋,以使領(lǐng)導(dǎo)中心能夠及時采取措施糾正。反饋一方面能夠使實施者及時掌握預(yù)案實施的進(jìn)展情況;另一方面能夠根據(jù)反饋信息及時糾正實施過程中的不當(dāng)之處。

根據(jù)反饋信息的不同,可以對預(yù)案采取三種對應(yīng)的措施:一是預(yù)案的繼續(xù)實施;二是預(yù)案的部分調(diào)整,即針對實施過程中的不當(dāng)之處加以調(diào)整;三是既定預(yù)案的終止,即采取新的預(yù)案應(yīng)對危機(jī)。危機(jī)預(yù)案是針對各種可能爆發(fā)的危機(jī)而制定的綱領(lǐng)性文件。危機(jī)類型的多樣性、實施環(huán)境的不穩(wěn)定性、實施條件的不充分等一系列因素可能導(dǎo)致預(yù)案實施的中斷或者需要對預(yù)案進(jìn)行調(diào)整,以便更好的應(yīng)對當(dāng)前發(fā)生的危機(jī)。這也是對預(yù)案實施者應(yīng)變能力的考驗,在預(yù)案的實施過程中,要把預(yù)案的要求與危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢結(jié)合起來,及時地調(diào)整對策或者調(diào)整預(yù)案要求,以確保預(yù)案的繼續(xù)實施和危機(jī)管理的順利進(jìn)行。

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(作者單位:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)