丹麥社會福利制度中財政責任問題研究

王 晛

沒有人擁有太多,沒有人一無所有——這是丹麥歷史上最著名的牧師兼詩人格蘭德維希提出的福利理念,亦是當今丹麥社會福利制度的精辟寫照。

一、丹麥高福利制度及其公共財政體制

丹麥的福利制度由兒童與家庭政策,老年福利政策、殘障福利政策和醫療保健政策組成,體系完善,保障充分,是高福利和低度不平等的典范。

高稅收是高福利的基礎,丹麥的所得稅和商品稅分別高達50%和25%。稅收40%用于社會福利,包括養老金、老弱補助、托幼服務、失業救濟等;13%用于教育和科研, 9%用于醫療保健;6%用于住房和環境保護;其余用于其他行政開支。

丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級,縣和地方政府相對獨立。地方政府承擔社會福利的主要職責,包括老年人照顧、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復、失業救濟、生病津貼以及社會養老金分配等。縣級政府負責地方政府不承擔的一些特殊社保職責,包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助等。中央政府承擔制定相關政策法律,在全國范圍內調節社會福利資金的責任。

二十世紀80年代開始,丹麥實行“自由市鎮試驗”,中央和地方政府間職能重新劃分,福利國家的功能轉向由地方政府承擔。地方政府目前面臨一些困難:

1、地方政府事權財權不統一造成財政資源缺口。丹麥分權化改革后, 上級政府將更多事權下放給地方,但在事權下放的同時,未將相關的財政收入和撥款下放給地方政府。地方政府面臨著比以前更大的財政資源缺口。

2、地方政府受制中央政府,轉移支付不能到位。上級政府占據主動性, 地方處于被動地位, 上級財政緊縮的狀況下會減少對地方政府的轉移支付。

3、福利向上剛性與稅收向下剛性的矛盾。民眾需求不斷增加而又不愿稅收提高;工人階級和中產階級結合起來的政治聯盟,左右翼勢力趨于平衡的政黨格局以及妥協合作的理念,推動福利擴大化的趨勢,加劇了地方政府的兩難處境。

二、我國社會救助事業現狀和政府財政責任

(一)我國社會救助事業現狀

我國社會救助包括城市最低生活保障、農村最低生活保障、三無人員救助、農村五保、城市和農村臨時性救濟、農村定時定量救濟、災害救助、醫療救助、教育救助、地方住房救助、地方法律援助、以及流浪乞討人員救濟等制度和項目。

(二)社會救助體系中的公共財政制度安排

1、提供救助資金。根據《城市居民最低生活保障條例》和《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》等文件,低保所需資金由地方人民政府列入財政預算,專賬管理。農村五保根據《農村五保供養條例》在地方人民政府財政預算中安排,中央財政對財政困難地區提供適當補助。災害救助根據《關于加強抗災救災管理工作的通知》,各級財政預留一定的抗災救災資金。各地醫療、教育、住房等專項救助在地方政府的財政預算中安排列支。

2、財政分級負擔和轉移支付。1994年以來我國逐步確立了分級分稅制財政體制,中央和地方各級政府擁有相對獨立的財政預算收支權。在轉移支付上,中央財政要向省級財政轉移部分財力,省級財政要向市縣級轉移部分財力來彌補財政支付能力不足地方實施相關社會救助制度的需要。

(三)目前存在的問題

1、財政資金投入緊缺,造成捉襟見肘的尷尬

社會救助支出在發達國家一般占國內生產總值的1-2%左右,在20世紀90年代,丹麥受助人數占總人口4.9%,救助經費占國內生產總值比例1.4%,占社會保障開支比例7.8%;而我國雖然社會救助項目的財政投入總量逐年提高,但遠未達到滿足需求的水平,低保對象的收入只夠衣食糊口。另外,與社會保障資金相比,社會救助所占公共財政資金比重較低。

2、政府間財政責任劃分不清,導致不公平和低效率。

中央、地方財政分級負擔的救助項目只有規范性文件,缺乏法律規范與監督,使得操作中責任劃分不是依法行事,而是中央與地方以及地方各級政府財政間的討價還價式的博弈,按年劃定,導致相關責任主體的支出穩定性不強。

3、社會救助的財政轉移支付不夠規范。一是轉移支付缺乏一套嚴格和規范的制度設計和執行標準,中央財政的轉移支付不全面、結構不合理,特別是在農村社會救助制度項目上,偏重對中西部地區的財力轉移;二是轉移支付的流程環節較多,資金銜接不夠通暢,造成救濟資金不能按時發放、足額發放。

三、丹麥福利制度財政責任對我國的啟示

(一)加強財政對社會救助制度的支持

明確各級政府的投入責任,使財政對社會救助的公共投入總量隨經濟發展、政府財政收支的增長和社會救助標準的提高而同步增長。重點加強對農村社會救助制度的規范性投入,合理分配財政用于教育、醫療、住房等專項救助的資金規模,縮小不同區域社會救助標準差距。

(二)規范財政支出責任劃分

1、建立由地方政府主導、中央政府合理補助的責任分擔模式,中央財政承擔在全國范圍內進行收入分配調節和實現公共服務均等化的職責。

2、加快實現中央與地方權責的法治化,推進社會保障法的出臺。科學劃分救助事權,依法確定中央與地方政府費用分攤的計算方法、原則和比例。

3、完善省以下政府財政的分擔機制。參照中央與省級政府的財政分擔辦法,省級政府在中央劃定的救助標準下,根據市縣具體經濟總量、財政收支以及救助規模等指標,合理確定省以下財政分擔機制。

4、建立政府間救助責任問責制。將救助責任財政分級負擔的落實情況納入衡量政府公共服務水平考核指標,加強上級對下級的審計和下級對上級的監督。

(三)建立健全轉移支付制度,實現社會救助服務均等化

1、建立以因素法確定的財政轉移支付辦法。確定轉移支付數額時,通盤考慮該地國內生產總值、財政收入的總量指標和人均指標;在確定支出時,綜合估量救助對象規模、內容、標準等因素。

2、轉移支付模式創新。關注基層政府是目前財力最困難的政府的現實,試點中央越過省一級,直接安排對縣區一級政府的轉移支付,縮短環節,提高效率。同時探索橫向轉移支付作為輔助的轉移支付模式,比如流浪乞討救助具有一定的省際外溢性,可以嘗試橫向轉移支付模式。

(四)放寬地方取財之道,做大公共服務蛋糕

增加地方政府的稅收自主權,使地方政府可以通過選擇特定稅種的稅率而在一定程度上提高收入。在短期和中期內,由中央政府建立起一個正式而穩定的地方收入分配制度。用公式化的方法完善和落實中央與地方的增值稅和企業所得稅的稅收共享制度。逐步允許地方政府向商業銀行借入由財政負擔的款項,并在國內市場發行債券,充分利用地方固有資源,盤活資金。

(五)加強對政府救助資金的預算管理

我國現行預算支出科目中,社會救助屬于“撫恤和社會福利救濟費”大類,下設5個款級科目:撫恤事業費、離退休人員經費、社會救濟福利費、救災支出和其他支出。此方法邏輯關系較混亂,各項目之間既交叉又重復,應實現科目合理歸并,在社會救助層次上,形成包括最低生活保障、城鎮社會救濟、農村社會救濟、自然災害救助、殘疾人事業費等在內的款級預算科目。

(六)學習積極勞動市場經驗,引入工作福利機制

丹麥1998年開始實施積極社會政策法框架下的促進就業計劃,將參與工作和享受救濟聯系起來。在我國社會救助工作中引入工作福利機制,由政府提供或牽線工作崗位,使有勞動能力的被救助者積極投入勞動市場,可以加強對有勞動能力被救助者的管理,使其保持一定的責任感和工作精神,逐步靠自己的勞動脫離安全網的最低水平保障,獲得更高的收入和人生成就感。另一方面,引入工作福利機制在中后期可以逐步減輕在社會救助領域單純發放救助金的財政壓力。

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(作者單位:武漢大學政治與公共管理學院)