淺談公共投資績效審計

摘 要：公共投資績效審計是政府績效審計的一個方面，它是以政府的公共投資項目為審計對象，以績效審計為主要方法，根據一定的審計目的，采用審計程序，取得審計證據，對照評價標準，做出審計結論，從而對其經濟性、效率性、效果性做出評價，進而對履行受托經濟責任加以證實和進行監督。

關鍵詞：投資；績效審計；原則；方法；

中圖分類號：D412.62 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-05-00285-02

一、公共投資績效審計的內涵

一般認為，績效審計是對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和效果性進行的審計。

所謂經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單的說就是支出是否節約。經濟性是開展公共投資績效審計的主要初始動力之一，主要目的是解決公共投資中資金嚴重損失浪費和資金分配不均等問題，以便在各個公共部門和公共投資項目支出中建立更為有效的支出決策機構。隨著經濟的發展和公共支出規模的不斷擴大，單純的經濟性原則在績效審計中的地位和影響逐漸被效率性和效果性原則所取代。

所謂效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得最大的產出或者是否以一定的投入取得最大的產出，簡單的說就是支出是否講究效率。效率性原則是政府及社會各界對公共投資在項目決策機制、項目實施進度比較、項目取得的經濟和社會績效等方面要求的具體體現。效率性原則在公共投資績效審計中占有十分重要的地位。

所謂效果性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預測結果，簡單地說就是能否達到預期目標?？紤]效果性原則是因為，一些項目地運行可能很有經濟性和效率性，但卻不是有效的。效果性原則是通過實施公共投資績效審計加強效果管理和評價目標實現程度的重要體現。

對經濟性的充分關注，要求以最低的成本得到適當數量和質量的資源。由于效率性是從資源的投入和產出的關系中衍生出來的，故效率性和經濟性的概念存在著不可分割的聯系。對資源的經濟性采購，可以減少投入的成本，從而提高效率。效果性的問題在項目的效果和影響方面與效率相重疊，效率和效果之間的關系比較密切，因為高效率是用最低成本實現既定目標的重要因數。

二、公共投資績效審計評價指標設置原則

公共投資績效審計指標設置既要充分體現經濟性、效率性和效果性相結合的原則，又要從實際出發，具有可操作性。為此，必須堅持以下基本原則：

（一）指標的針對性和兼容性相結合的原則。指標的設置是社會各界對公共投資績效審計關注的重點。為此，從指標的設置到選取都必須具有較強的針對性，但從公共投資績效審計的總體情況看，又要注意指標兼容性問題，也就是把握好共性指標和個性指標的銜接問題。

（二）定量指標與定性指標設置相結合的原則。公共投資績效審計有些可以定量考核，但也有一些更多地采取定性地方法。定性是定量的前提。為此，在指標設置時要注意定量指標與定性指標相結合，使之能夠正確反映公共投資管理使用過程和結果的各種實際情況。

（三）績效審計工作需要與可操作性相結合的原則。總之，公共投資的多樣性、支出對象的層次性、支出績效的外部性決定了公共投資績效審計不能用一個或幾個單一指標來審計和評價，需要建立一個多層次的立體的指標體系。在篩選和確定指標時必須考慮公共投資績效審計的特點，分層次、多角度反映公共投資的績效情況。

三、公共投資績效審計的評價標準

（一）公共投資績效審計評價標準制定原則。公共投資績效審計標準是指在公共投資績效審計過程中，用于計算衡量或分析判斷各類公共投資行為所形成的經濟績效、社會績效和實際效果等支出結果的依據。公共投資績效審計標準在整個公共投資績效審計中具有十分重要的作用，審計標準直接關系到績效審計結果的合理性、準確性和科學性，也關系到公共投資績效審計報告的權威性。在制定公共投資績效審計標準時必須注意把握好以下幾個原則：

1、公平性原則。這是績效審計標準設定時必須遵循的基本原則。無論是標準的分類確定、標準測算樣本與數據的選取，還是對標準可行性和科學性的測試，都要以客觀、公正、公平為基礎，以確保審計結果的公平和準確。

2、經濟性、效率性和效果性并舉的原則。公共投資范圍廣，投資目的各不相同，所要達成的經濟社會目標也不盡一致，但無論是哪種類型的投資，都要實現經濟性、效率性和效果性的有效統一，不能厚此薄彼。故必須堅持經濟性、效率性和效果性并舉的原則。

3、定量標準和定性標準相結合的原則。在績效審計工作中，公共投資績效有的可以直接用定量的標準來衡量的（如經濟績效狀況等），有的則不能用定量標準進行衡量。單獨運用定量標準或定性標準對公共投資績效進行審計評價，都可能影響審計結果的公正和準確。在績效審計標準設置中必須根據實際情況綜合運用定量標準和定性標準，做到二者的有機結合。

4、通用標準和專用標準相結合的原則。通用標準是不同行業、不同類型公共支出使用和運行狀況共性的統一采用的判斷標準，而專用標準則是在通用標準之外設置的，針對不同行業、不同類型的公共投資中不同項目特點而制定的特殊標準，與通用標準一起共同構成公共投資績效審計標準體系。為此，在考慮績效審計標準設置時，既要考慮各類公共投資之間的共性，又要考慮它們各自具有的特殊性。

（二）公共投資績效審計評價標準的特點。合適的績效審計評價標準具有可靠性、 客觀性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特點。具體解釋如下：

可靠性：能夠使不同的審計人員在同樣情形下應用同樣的標準，可以得出一致的結論。

客觀性：不受審計人員或管理部門偏見的影響。

有用性：通過應用有用的標準，審計人員可以得出滿足用戶信息需要的審計結果和審計結論。

易懂性：是指內容表述清晰、易于理解，不存在重大的歧義。

可比性：是指與針對其他類似機構或活動的績效審計中應用的標準相一致，也與以前針對被審計單位開展的績效審計所應用的標準相一致。

可接受性：是指被審計單位、政府部門、媒體和公眾普遍認可的標準。標準的可接受性越高，績效審計的效果就越明顯。

（三）公共投資績效審計評價標準分類。一般而言，公共投資績效審計標準可以分為定量標準和定性標準。無論是定量標準還是定性標準都可以按照標準的取值基礎不同，根據不同情況選擇使用行業標準、計劃標準、經驗標準、歷史標準作為公共投資績效審計的對比標準。從理論上講，這些標準都可以作為衡量和判斷的基準，但在具體操作上，由于各個標準的技術方法、統計口徑、適用范圍各不相同，而且只采用單一標準極易導致審計結果偏向主觀，因此審計機關可以根據績效審計目標和績效審計對象的不同來確定適當的審計標準。

四、公共投資績效審計的具體內容和方法

（一）公共投資經濟績效審計的具體內容和方法。對公共投資開展經濟績效審計的目的是確保公共投資的有效性、正確性和可靠性。具體審計內容包括：

1、審查公共投資的總投資及資金來源情況；

2、審查公共投資所進行的投資項目的實際成本和費用情況；

3、將投資項目實際工期與計劃定額工期相比，分析工期提前或拖后的原因，以及對投資績效的影響；

如污水處理廠，要根據設計要求考核現有污水處理能力，測算單位生產能力投資和污水處理成本，測算投資回收期、財務凈現值、內部收益率等各項技術經濟指標，并與設計指標比較，分析貸款償還能力，評價其經濟績效。

（二）對公共投資經濟進行績效審計時主要采用以下具體方法：

1、計算法。通過對公共投資各項技術經濟指標的計算，衡量和分析公共投資取得的實際效果，如各單項工程投資額、單位生產能力投資、投資回收期等。

2、比較法。對計算出來的各項技術經濟指標與可行性研究指標、行業基準水平進行比較。通過計算變化率來考核指標的完成情況。如果投資績效指標達到或超過了可行性研究時的水平，則該公共投資績效較好。

3、收入成本分析法。基礎性、公益性投資項目的收入，主要包括從事生產經營、服務活動所發生的產品銷售、提供勞務供應而使基礎性、公益性投資項目本身和社會所獲得的各項收入。

（三）公共投資社會績效審計的具體內容和方法。公共投資績效審計的審計目標是確定社會公共投資社會績效的有效性、公共工程與社會績效的一致性、投資對社會的貢獻。具體審計內容包括：

1、以各項國家政策為基礎，分析研究投資項目的實施為社會創造的績效；

2、評價投資項目為實現國家和地方各項社會發展目標所作的貢獻與影響；

3、評價投資項目實施對社會可能產生的不良影響，如對生態環境的破壞、對產業結構的扭曲等等。

公共投資社會績效審計主要采用詢問法和調查法，與被審計單位有關人員進行討論、座談，向有關專家咨詢，設計各種調查表格，外查內調，向相關部門、人員了解、搜集信息，并就有關問題進行測試等。