論城鄉一體化戰略與新農村建設

莊洪艷

摘要:加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,是黨的十七屆三中全會對新形勢下推動農村改革發展提出的根本要求,是具有重大創新價值的發展戰略。社會主義新農村建設,要緊緊圍繞這一發展戰略,樹立新型的農村變革觀念和發展理念,探索中國特色的工業化、城鎮化和農業現代化道路。一要確立城鄉一體化發展的基本方略,二要建立促進城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。

關鍵詞:城鄉一體化;戰略;新農村建設;體制機制

中圖分類號:F293文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23007702

1城鄉一體化戰略的提出

城鄉一體化的思想早在上個世紀就已經產生了。我國在改革開放后,特別是在20世紀80年代末期,由于歷史上形成的城鄉之間隔離發展,各種經濟社會矛盾出現,城鄉一體化思想逐漸受到重視。近年來,許多學者對城鄉一體化的概念和內涵進行了研究,但由于城鄉一體化涉及社會經濟、生態環境、文化生活、空間景觀等多方面,人們對城鄉一體化的理解有所不同。

社會學和人類學界從城鄉關系的角度出發,認為城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村,打破相互分割的壁壘,逐步實現生產要素的合理流動和優化組合,促使生產力在城市和鄉村之間合理分布,城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展,逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別,從而使城市和鄉村融為一體。經濟學界則從經濟發展規律和生產力合理布局角度出發,認為城鄉一體化是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求,是指統一布局城鄉經濟,加強城鄉之間的經濟交流與協作,使城鄉生產力優化分工,合理布局,協調發展,以取得最佳的經濟效益。有的學者僅討論城鄉工業的協調發展,可稱為“城鄉工業一體化”。規劃學者是從空間的角度出發,對城鄉結合部做出統一的規劃,即對具有一定內在關聯的城鄉物質和精神要素進行系統安排。生態、環境學者是從生態環境的角度出發,認為城鄉一體化是對城鄉生態環境的有機結合,保證自然生態過程暢通有序,促進城鄉健康、協調發展。

黨的十七屆三中全會提出的城鄉一體化戰略,是具有重大創新價值的發展戰略,是推進社會主義新農村建設的關鍵環節,是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程,是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合,互為資源,互為市場,互相服務,逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體,統籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調整,促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化,改變長期形成的城鄉二元經濟結構,實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致,讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠,使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉一體化,是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新,也是政策措施的變化;不僅是發展思路和增長方式的轉變,也是產業布局和利益關系的調整;不僅是體制和機制的創新,也是領導方式和工作方法的改進。

2實施城鄉一體化戰略推進新農村建設的主要對策

2.1確立城鄉經濟社會發展一體化的基本方略

改革開放前,中國選擇和推行的是重工業及城市優先發展戰略。這一戰略通過工農業產品價格的“剪刀差”,通過對城市市民進行補貼,為工業發展提供資本積累,以迅速達到工業化。這種主要靠農業供給建立起來的資本集約型工業化模式,造成資本過度集中于城市產業,勞動力過度集中于農業和農村,城鄉居民收入及消費差距擴大,“三農”問題客觀上趨于嚴重。

由于城鄉發展差距過大不僅使農業是弱質產業、農民是貧困群體、農村為落后地區的格局得以強化,而且以犧牲社會公平為代價,必將破壞城鄉協調發展機制,影響經濟社會持續快速協調健康發展,最終影響全面小康建設與和諧社會的構建。黨的十六大根據我國經濟社會發展的階段特點,明確提出了解決“三農”問題必須統籌城鄉經濟社會發展;黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中,第一次正式提出了“統籌城鄉發展”的思想,而且還將統籌城鄉發展放在“五個統籌”之首。

統籌城鄉發展這個重大方略跳出了就農業論農業,就農村論農村,就農民論農民的傳統思維方式,拓寬了加快我國現代化進程的視野和思路。所謂統籌城鄉發展,就是要把農業和農村經濟放到整個國民經濟發展全局中統籌部署;就是要把農村社會事業放到全面建設小康社會進程中統籌安排,充分發揮城市對農村的帶動作用,使城鄉居民共享改革發展的成果;就是要打破以二元結構為基本特征的城鄉分治格局,大力推進城鄉一體化進程,最終建立起城市和農村互補互促、共同進步、平等和諧的經濟社會發展新格局。

我國在新的發展階段提出加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,就是要依托中國國情和改革中的實踐經驗,變城鄉對立為統籌城鄉發展,避免走西方國家的城市化老路。“一體化”的“化”,就要“化”掉傳統小農經濟的落后生產方式,“化”掉農民固守農業生產的單一就業途徑,“化”掉城鄉之間在收入和消費上的差別,實現城鄉經濟社會協調發展、共同繁榮。

圍繞城鄉經濟社會發展一體化新格局推進新農村建設,就是要明確地把實現“一體化”作為處理未來城鄉關系的根本要求和追求目標,作為現實中新農村建設的基本出發點;就是要真正把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重,以農村和農民為主要變革的領域與主體,在解放農村生產力、釋放農村發展活力中尋找農村經濟社會發展的新的動力源泉,避免傳統城市化模式中農民始終處于被動地位和農村不斷被邊緣化的現象;就是要把農村資源的充分利用與農村經濟社會全面發展緊密地聯系起來,形成農村和城鎮共同發展格局;就是要構建農村變革和城市化進程相互依存的關系,使一部分農民在依托農村而較少后顧之憂的前提下,向城市和非農產業邁進,逐步經歷由“離土不離鄉”向部分“離土離鄉”和完全“離土離鄉”的過渡,使傳統的城鄉矛盾在國家控制下逐步得到化解,避免大批失地、無業、無資農民盲目涌向城市;就是要正確把握城鎮建設、中小城市發展與大城市之間的關系,既要強化大城市對周邊區域的帶動和輻射作用,又要加快城鄉基礎設施建設和基本公共服務均等化步伐,形成中小城市和城鎮對大城市的支撐,避免城市空間和功能上的不合理以及小城鎮建設中的不科學現象。

2.2建立促進城鄉經濟社會發展一體化的體制機制

(1)統籌城鄉發展,推進新農村建設。新農村建設必須瞄準城鎮化目標,加強同城市發展的有機融合。在戰略指導思想上,要以化解城鄉矛盾為重點,使農村的發展不斷靠近城鎮化目標,用“城”的定位引導和把握好同“鄉”的建設。同時,要通過學習宣傳,使各級領導更加明確這個目標定位,自覺地把這個定位貫徹落實到各種“建設”活動之中。克服就村建“村”的狹隘認識,走出用小農經濟的發展理念設計“新農村”的規劃誤區,改變短期行為、重復建設、低水平維持型發展的工作思路,真正把新農村建設作為一個大戰略、高目標和長遠任務,當作全面建設小康社會的關鍵性戰略,切實推進工業化、城鎮化和農業現代化。

(2)推動綜合變革,推進新農村建設。我國沿海發達地區的實踐證明,城鄉經濟社會一體化實際上是一個包括有農業產業化、生產標準化、機制市場化、發展城鎮化等在內的農村經濟發展方式的綜合性變革過程。這諸多變革既各有側重又相互依存,僅靠農業一個方面的發展和變革是無法完成的。謀求在全方位、深層次上推動“鄉”與“城”發展方式的有機統一,是從根本上化解城鄉對立的必經之路,也是加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的戰略抓手。當前,我國西部農村生產力水平低,城鄉發展差異明顯。西部地區應實踐東部農村改革發展的經驗,把發展生產同改造小農經濟結合起來,把發展農業同向非農產業擴展結合起來,把發展現代農業同加快工業化、城鎮化步伐結合起來,在推進經濟發展方式的綜合變革中,推進社會主義新農村建設。

(3)倡導互助合作,推進新農村建設。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。從這一背景出發,一定要把強化工業反哺農業、城市支持農村作為構建城鄉互助合作關系的主導方向,作為推進新農村建設的有效途徑。以工促農應采取多種方式、多種途徑進行,要加強對農業和農村生產所需生產資料的供給,開展城市工業對農村工業的配套支持、產業銜接和改造提升,化解工農業產品價格的“剪刀差”,同時要通過一定的政策手段,積極引導城市工商業資本向農村流動,為農村經濟發展提供金融支持。以城帶鄉從根本上說要加強城鄉間的內在聯系,解決城鄉之間產業、市場、發展方式、設施條件、消費水平、公共服務、社會保障、管理方式、治理模式等方面的均等化問題。要害不在于讓農民移居城市,也不在于城鄉之間的距離有多遠,而在于農民是否享受到城市的環境條件和消費水準,農村是否具有同城市差不多的“經濟社會整體素質”。現在西部一些大城市一公里外的農村,仍在從事傳統的小農經濟,這里農民的生活和生產,與身邊這個大城市的關系,同遠在千里之外的農村沒有多大差別。相反,在我國一些發展較快的地區,農民雖居住在農村,企業還叫“鄉鎮企業”,但事實上已成為不住在城市的“城里人”,成為城市經濟的有機組成部分。因此,理順工農、城鄉關系,重點要在農村生產、生活設施條件改善和制度創新上下功夫,使城鄉關系發生本質變化,形成農村面貌的整體性突破。

(4)突出“抓大”思路,推進新農村建設。新農村建設不能等同于一般的農村扶貧,不能搞平均主義,更不能簡單采取“誰窮扶誰”的戰略,而應把建設的重點放在具有較大發展潛力、對城鄉經濟社會一體化發展可以起到骨干支撐作用的大村大鎮的發展上。應重視縣域經濟發展,實施抓大帶小、扶大促小、強大化小的工作思路。支持特色產業向工業園區和優勢發展區域集聚,基礎設施和綜合服務向中心村鎮集合,人口居住向重點社區集中。西部一些地方人口稀少、居住分散、生態環境脆弱,在新的人口流動中又出現了“空殼村”現象,與其投資去搞“村村通”和“村村有”,還不如下決心作一次性搬遷。要鼓勵農民工返鄉創業與已在城鎮穩定就業者徹底“離土離鄉”相結合,推動生產要素優化組合和生態化集中。做大做強一類村莊,帶動發展二類村莊,消化轉移三類村莊,最終構建起城鄉經濟社會一體化發展有機聯系的城、鎮、村結構基礎。

(5)破除體制障礙,推進新農村建設。加快形成城鄉經濟社會一體化發展新格局,也是一場城鄉之間經濟體制和運行機制的大變革,同時給新農村建設提出了一系列的改革任務。由于長期以來采取城鄉分割管理體制和城鄉不同的治理模式,我國城鄉一體化至今仍面臨一系列的體制性障礙,仍缺少合理規范的融通促進機制。城鄉要素市場不統一,物質利益關系不合理,發展狀態不協調,戶籍管理不同軌,社會保障以及享有公共服務權利不均等,生產和生活服務體系及運行機制不完善。當前,應以戶籍制度為突破口,加快推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面改革,促進公共資源在城鄉之間的均衡配置,生產要素和農村剩余勞動力在城鄉之間的自由流動,基本公共服務在城鄉人口之間的均等享有,讓農民切實分享經濟改革與社會發展的成果。