城鄉土地一體化的制度思考

程仁杰 周為吉

摘要:城鄉一體化重要方面是土地,土地中重要的是土地制度。文章從土地制度入手,闡述了土地制度及其作用,以及城市和農村土地制度構成。并在此基礎上剖析了城鄉土地制度的差別和缺陷,闡釋城鄉土地制度耦合問題及對策建議。最后得出結論:城鄉土地制度差別很大,可通過制度重新設計,形成統一的城鄉土地制度。

關鍵詞:土地;制度;城鄉一體化;耦合

十七屆三中全會提出要統籌城鄉社會經濟發展,吹響了土地二次改革的號角。要實現城鄉一體化,最需要發展的是農村,基礎則在于土地,土地問題核心又集中在土地制度。通過對城鄉土地制度的差異和一致性研究,嘗試解決城鄉一體化進程中土地制度的統一性問題。

一、土地制度

土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地經濟制度及相應的法權制度。土地經濟制度是其法權制度形成的基礎,決定著法權制度,法權制度又具有反映、確認、保護、規范和強化經濟制度的功能。

土地經濟制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地規劃制度和土地管理制度等。在土地法權制度中,土地產權是一個核心問題,土地歸誰所有決定了這個社會土地制度的性質,土地制度對于土地利用的約束往往表現為產權的約束。

二、土地制度的構成、差別及其缺陷

農村和城市分別采用不同的土地制度,是造成城鄉二元結構分離的部分原因。我國憲法和土地管理法都規定了現行土地制度的性質、形式、范圍以及土地的使用和管理。

(一)土地所有制

城市土地采用國家所有制,所有權由國家代表全體人民行使,具體又由國務院代表國家行使。而農村土地采用農民集體所有形式,但所有權主體并不明確,存在著虛置的現象。

土地的國家所有和集體所有基本上禁止了土地所有權的讓渡,僅存在土地征收一種情況。

(二)土地使用制度

城市土地使用權地獲取主要采用招拍掛形式,農村土地使用權流轉也有多種形式。據廣東省農業廳專題調研表明,農村土地使用權流轉的形式多種多樣,歸納起來主要有入股、出租、轉包、轉讓和互換5種基本形式,所占比例分別為35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。

農村土地使用權流轉的市場化程度不高,流轉不順暢,其中還存在著很多問題。在農村,國家嚴格限制土地非農化,城市土地滿足不了用地需求時,卻又可以征收農村土地,形成了中國特色的土地征用制度。但是在程序、用途、補償標準、短期和長期收益方面,農民處于十分弱勢的地位。政府以土地的補償價格買斷了土地的所有權,收益不對等,因而導致社會矛盾不斷。

(三)土地管理制度

我國在1986年,確立了城鄉土地統一管理體制,切實有效地管理土地。但是城市、農村土地在制度方面仍未理順關系,城市要發展,要建設,就采用圈占耕地等手段,這樣農村土地其實就是城市土地的“后備軍”,隨時等候改變性質,政府認為哪里需要發展用地征用就行了。在現行的土地管理體制中,土地供應與需求之間關系是顛倒的,即供給服從需求,實質上是一種“保障需求”的體制。土地部門沒有獨立性,上下級土地管理部門之間也只存在業務指導關系。

三、土地制度的耦合及對策建議

城鄉一體化的實現,是一個漫長的過程,需要制度來保證,特別是涉及到土地使用問題。

(一)土地所有制的耦合

1、土地國有、私有制的弊端。目前并不適合將土地完全私有或國有,政府需保證土地供應持續與長期穩定。因為土地的國有或者私有都將給社會帶來巨大的變革和挑戰。首先,土地國有,勢必會花大量資本從農民手中贖回土地所有權,政府目前還沒有這個經濟實力。收歸國有,農民心里也接受不了,一旦宣布國有,會在農民心里引起巨大恐慌,對土地的預期更加保守。再次,國家所有需要在農村確定代理人,因土地用途不同,代理關系的交易成本也會不同,可能發生很高的代理成本,造成效率損失。實行土地國有化后,設想通過強化土地的使用權來使國家所有權“名義化”,借此創造產權效率,似乎有道理,但是,集體產權也可以名義化且制度操作成本可能更低。農村土地也不能采取私有制,這是與中國的社會基本制度相違背的。但如果采取城市土地國有,農村土地私有,就可能出現大規模的“城市居民農民化”現象。

2、所有制采用。目前的“土地所有雙軌制”可以保留,即城市采用國家所有,而農村采用集體所有。但是集體所有應該明確所有權主體,使其所有權的意識不斷加強,在此基礎上加強國家控制,強化土地國有屬性。關于農村土地所有權主體問題:廢除“三級所有,隊為基礎”的所有制模式,只保留村民小組的土地所有權,明確其土地所有權的主體地位。一方面,農村土地都由村民小組管理,土地調整也都由村民小組主持,其管理深入人心。另一方面,村民小組作為國家政權的觸角,受上級政府的控制,通常不會亂建濫用。這一點看也方便政府從實際上加強農村土地的國有性質,強化對土地的控制。一句話可以概括,即“明確主體地位,強化其國家所有屬性。”

3、土地所有制的耦合。將城鄉土地納入同一個土地所有體系,不需嚴格區分,城鄉土地才有可能做到“同地、同價、同權”。要做到這一點,可廢除土地征用制度,這是有原因的。土地一經征用,即為國家所有,農民與土地最終使用者之間沒有直接聯系。這使得農民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易,一開始就剝奪了農民的交易權。農民喪失對土地的占用支配權,得到很少的補償,更加嚴重的是,失去了從土地上得到收益的可能,沒有享有未來收益的權益。宅基地,就其性質來說,是建設用地還有農村集體所有制企業所占用的土地,可見,從實際使用來說,農村有建設用地。廢除土地征用制度這一思路,來源于建設用地的所有權主體并不是非得政府,農村集體也可以作為建設用地所有權主體。政府已著手解決這個問題,廣東省走在改革前列,幾年前就發布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,為集體建設用地提供法律依據,打破了“非經政府征地,任何農地不得非法轉為非農用途”的桎梏。農村土地的所有主體仍是村民小組,其國有屬性得到了加強。村民小組作為集體所有主體,直接參入土地開發建設,享受土地增值帶來的收益,這些收益中的大部分在成員內部進行分配。

4、城鄉所有土地耦合的具體措施。“土地所有雙軌制”必然導致在一體化方面難以耦合,有若干建議保證城鄉土地制度相容。首先明確集體主體地位,加強土地國有屬性,將城市和農村土地納入統一的城鄉土地體系。其次城鄉土地統一規劃和調整。城鄉土地應該進行規劃,并且這種規劃應考慮農村概念,將城市和農村僅作為地理概念,而不是以前那種行政概念。再次解除對農村土地資產屬性的限制。此舉可以使農村土地具有市場屬性,將釋放出巨大的土地財富。

5、典例分析——廣佛同城化。同城化是今后城市發展的一個方向,廣州、佛山走在了前列,武漢、孝感緊隨其后。在同城化過程中,要解決兩城之間棘手的土地問題。一個思路是:廣州和佛山可以考慮將城市之間的土地不改變權屬主體,淡化所有權。按照兩城統一發展的思路,攜手制定土地利用規劃,對交界處的土地進行開發利用。這樣的土地利用模式可以概括為:政府推動,村民小組參入,多方投資。村民小組參入,而不是將村民小組排除在決策和收益之外。農村土地和城市土地一樣“同地、同價、同權”,采用市場化方式運作,統籌城鄉土地。

(二)土地使用制的耦合

1、土地使用制的耦合思路。城鄉土地使用處于不同的體系,城市土地使用的市場化程度比較高,農村土地使用的市場化才剛剛開始建立。農村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市場化運作。農村土地在納入城鄉統一體系后,類似城市規劃中某地塊規定其使用性質、面積、建筑密度和容積率等要素。這樣農村土地就可以采用招拍掛的形式來交易,土地的資產屬性就可以釋放。

2、土地使用制的耦合方式。農村土地與城市土地有區別,農村有宅基地,城市則沒有,城市采用統一開發建設的方式提供住房。關于宅基地問題,從土地節約集約利用方面考慮,并不值得提倡。農村應該考慮建設鄉村公寓,這種思路和城市住房建設思路一致,只不過這種公寓應該從保障方面來考慮,而不是發展商品住房。農村土地基本上與開發建設是絕緣的,但是隨著經濟社會的發展,城市化進程的加快,再把農村土地排除在市場之外,是不現實的。農村土地應與城市土地接軌,農村建設用地即集體非農建設用地可參考城市土地制定基準地價標準。農村建設用地也可以按照使用類型分為住宅、商業和工業用地,針對不同的類型,采用不同的出讓方式。針對住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工業、商業用地則可以市場化運作,使用招拍掛方式出讓土地。在出讓土地時,也不需要一次性付清所有地價款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期內繳清,一是減輕開發商壓力,二是防止發生政府短視行為。

3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套與城市土地相容的農村土地制度方面,政府有很大空間可以發揮。首先在加強農村土地國有的基礎上,一并延長土地使用期限,相當于一種“永佃權”,使農民對土地預期保持穩定。其次建立暢通的土地使用權流轉機制。不僅包括在農戶之間的流轉,也包括在村民小組集體與外面的企業、個人、組織之間的流轉。可以建立中介制度,設立農村土地招標公司,統一經營農村土地流轉。再次對農村土地分等定級,使農村土地保持穩定,真正做到與城市土地“同地、同權、同價”。最后農民不僅能從流轉中得到短期收益,還能得到長期收益。農村集體和農民應作為土地利用的重要參入方,分享土地開發建設的長期收益。

(三)土地管理制度耦合關系

城鄉土地管理制度已經實行了一段時間,耦合上相對來說比較簡單,但是土地管理制度方面也存在著一些比較突出的問題。第一,難以實施符合中國國情的土地供應政策。第二,土地部門對其他非土地部門土地利用行為缺乏應有的制約。第三,不健全的土地資產管理體制,促使一些地方競相低價賣地,導致國有資產大量流失。第四,“塊塊為主”土地管理體制阻礙了形成統一有序的土地市場。第五,農村集體土地管理放任自流,缺乏有效的監督管理。

怎樣才能使游離于土地管理制度之外的農村土地能夠得到很好的管理?首先構建統一的規劃管理制度,農村土地也應該規劃。其次建立公平有效的收益分配制度,各參入方都能從土地中得到實惠,徹底改變以往對農民掠奪式的征用。

四、結論

城鄉土地市場之間有很大差別,給城鄉一體化進程帶來巨大問題,但這主要是由中國現行的土地制度決定的,是可以改變的。

目前形勢下,要實現農村土地制度的完全私有化是不現實的,最好的途徑就是在保留農村土地集體所有的基礎上,強化其國有屬性,并且在法律許可的大框架下對土地使用制度變革。

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(作者單位:廣東工業大學。其中周為吉為副教授)