聯合國五大常任理事國誕生記

顧育豹

一、“急診室”

聯合國總部座落在美國紐約市曼哈頓島一大道42街至48街之間。這塊地原屬于洛克菲勒家庭,“二戰”后以年租1美圓的租金租給聯合國使用。從此,這塊土地便是國際領土。

聯合國大廈共40層,若上上下下走一遍,簡直像走進迷宮里一般。倒不是樓內的結構復雜,而是聯合國總部內各個機構的名稱全部采用英文縮寫,讓人一時摸不著頭腦。比如“歐洲經濟委員會”的英文縮寫為“ECE”等。在大樓二層有間房號為“C座209”的房間,別看它僅有八九平方米,卻是5個常任理事國的專門磋商室。每逢世界上發生大事急事,5個常任理事國各級官員的磋商便會跟著時代的脈搏,變得頻繁無比。這時,C座209室就猶如“急診室”,格外引人注目。

5個常任理事國的這種磋商,通常由其中一國擔任協調員,按中美俄英法的次序輪流“坐莊”,每國任期3個月。由于安理會的“活兒”常常十萬火急,5個常任理事國經常需要及時進行“短平快”的碰頭。只要一個國家有要求,5個常任理事國的磋商便會隨時在“急診室”舉行。大家一般都會開門見山,閑話少談,直奔主題。能夠議出共識,就按此貫徹落實;暫時談不攏,也不必心急上火,下回再繼續磋商。安理會一些重大的決議草案或主席聲明稿,通常由5個常任理事國事先磋商并達成一定共識后,才拿到全體會議上討論。這在一定程度上提高了工作效率。

正因“急診室”如此非凡,一些媒體的記者削尖了腦袋,設法混進聯合國大樓內,將攝像機直接架在C座209室的出口處,同步獵取5國大使的動靜。一些文字記者則各有“絕招”,手握微型數碼錄音機,尾隨5國大使及其助手,見縫插針地偷偷搜尋第一手資料。有時,外交官們一不留神,就陷進了記者們的天羅地網。

二、“四警察”思想

1943年10月,蘇美英三國在莫斯科舉行外長會議,會上通過了由美國政府起草,經美蘇英中4國簽字的《四國關于普遍安全的宣言》。宣言明確宣布,4國政府“承認有必要在盡速可行的日期,根據一切愛好和平國家主權平等的原則,建立一個普遍性的國際組織。所有國家無論大小,均得加入,以維持國際和平與安全。”這是二戰期間4國政府第一次共同宣布,一致贊同要在戰后建立一個普遍性的國際組織。

當時的美國總統羅斯福,鑒于“一戰”時美國前總統威爾遜在倡導建立“國際聯盟”問題上的教訓,從美國的全球戰略利益出發,經過長時間的謀劃,提出了建立新的國際組織的設想。

在1943年11月28日至12月1日的蘇美英三國首腦德黑蘭會議上,羅斯福提出了關于建立國際組織的較為具體的計劃。羅斯福強調,新的國際組織應該是世界性的。羅斯福的建議得到丘吉爾和斯大林的同意。12月24日,羅斯福再次鄭重強調:“英國、蘇聯、中國、(美麗堅)合眾國及其盟國代表了全世界3/4以上的人口,只要這4個軍事大國團結一致,決心維護和平,就不會出現一個侵略國再次發動世界大戰的可能。”

這就是舉世聞名的“四警察”思想,這一思想成為后來確定聯合國安理會常任理事國的基礎。在德黑蘭會議期間,羅斯福曾于1943年11月29日下午,同斯大林舉行了45分鐘的私人會談。會談中,羅斯福詳細敘述了對聯合國組織機構的設想,其中也包括“世界警察”問題。

羅斯福認為,未來的聯合國組織應由三個層次的機構組成:最低一級為全體大會,由當時大約35個反法西斯國家成員國組成。這個機構定期在不同的地方開會,每個國家都有權平等地發表意見,并向一個較小的機構提出建議。中間一個層次是執行委員會,參加者為蘇聯、美國、英國和中國,再加上兩個歐洲國家、一個南美洲國家、一個近東國家、一個遠東國家和一個英帝國(后改為英聯邦)自治領,總共10到11個國家。這個機構有權處理一切軍事以外的問題,它所作出的決議對各有關國家具有一定的約束力。最高一級為“四警察”機構,由蘇聯、美國、英國和中國組成,這個機構將有權快速處理任何對和平構成威脅的事件和突發事變。

在回答斯大林提問的過程中,羅斯福進一步補充說,在和平可能受到威脅時,“四警察”有兩種對付方法:一種情況是,如果威脅起因于一個小國的革命或擴張,“四警察”可以采取隔離的方法,封鎖有關國家的邊界并實行禁運。第二種情況是,如果威脅更嚴重,四大國即以“警察”身份行事,向有問題的國家發出最后通牒;如果這一通牒被拒絕,就將立即對該國實施轟炸和可能的軍事進攻。

三、“四警察”還是“三警察”

斯大林贊同羅斯福關于加強制裁權的主張。他認為,聯合國的最高一級機構不僅應當有權作出決定,還應該有權控制德國和日本周圍的重要軍事據點,以防止這兩個國家再次走上侵略的道路。斯大林強調說,為了防止侵略,只靠建立幾個擬議中的機構是不夠的,必須有權在歐洲和遠東占領重要的戰略據點,包圍德國和日本,在它們出現發動侵略的危險時,就把它們打下去。

蘇聯方面主張,“世界警察”應該由美國、蘇聯、英國三國組成,中國無權列入。早在1943年10月,蘇美英三國在莫斯科舉行外長會議時,當美國國務卿赫爾提出把審議《四國關于普遍安全的宣言》列入會議議程時,蘇聯外長莫洛托夫就提出過異議。蘇方的真實意圖是要排斥中國,但它提出的理由是中國沒有參加會議,由三國會議來討論四大國的聲明文件是不合適的。赫爾堅持要把中國列為宣言的共同發起國,甚至表示將不惜以會議達不成協議為代價。最后莫洛托夫作了妥協,答應把中國的地位問題留待以后討論。

考慮到美國可能會堅持拉攏蔣介石執政的中國,斯大林提出了替代方案。他建議組建兩個組織:一個是歐洲組織,由美國、英國、蘇聯,可能再有另一個歐洲國家參加;另一個是遠東組織或者世界組織,或者是一個歐洲組織加一個遠東組織,或者是一個歐洲組織加一個世界組織。方案很周密,言詞很委婉,最終目的是不讓中國進入“世界警察”的行列。英國也主張由“三警察”而不是“四警察”統治世界。

羅斯福仍然堅持自己的主張。他在多種場合表示:“在將來,一個仍然不可戰勝的中國將不僅在東亞,而且在全世界起到維護和平與繁榮的適當作用。”他表示,他不是沒有認識到中國目前還很弱,但他想到更遠的將來,中國畢竟是一個擁有4億人口的國家,把它當作朋友,總比當作一個潛在的麻煩來源要好一些。他說:“中國作為世界組織的最高理事會的一個成員,就會使這個組織具有世界性,這就有利于把亞洲號召起來,使其效忠于這個組織。”

由于美國政府的一再堅持,中國進入了“世界警察”集團。

四、確立五大常任理事國

1944年8月21日至10月7日,美英蘇中各國的代表在華盛頓附近一座古老的莊園——敦巴頓橡樹園舉行會議。會議規劃了《聯合國憲章》的基本輪廓,解決了建立聯合國的主要問題。

會議在討論安理會的組成時,美國最初的方案是由4個常任理事國和7個非常任理事國組成,后來又提出吸收法國作為第5個常任理事國。接著又補充說,晚些時候還可能建議增加一個拉美國家為第6個常任理事國。經蘇聯代表詢問,美國代表說,拉美代表是巴西。美國堅持認為,巴西的人口、面積和資源使它有充分的理由加入常任理事國。此外,巴西在二戰中為反法西斯盟國的勝利作出了杰出貢獻。

蘇聯代表葛羅米柯說,蘇方認為應把安理會常任理事國暫時限定為四大國,以后法國加入后限定為五大國。英國代表也表示,希望理事會還是不要有第6個常任席位,并補充說,只要一突破增加法國作為第5個常任理事國這個框框,理事會就會受到強大壓力,就會有國家提出進一步增加常任理事國席位的要求。后來,美國代表又提出,應該將以后如何增加常任理事國的條款列入基本文件。但英國和蘇聯代表對此均持否定態度。最后,三方一致同意,除法國之外不再增加常任理事國。

在1945年2月舉行的雅爾塔會議上,與會各國作出在舊金山召開制憲會議的決定時,建議中國和法國同蘇美英一起,共同作為舊金山會議的發起國(當時法國已成立臨時政府)。中國政府接受了這一建議。法國同意參加會議,但決定不擔任發起國,因為法國認為它沒有參加敦巴頓橡樹園會議和雅爾塔會議的協商,不能要求其他國家在沒有自己參與制定的憲章上簽字。

1945年6月26日,舊金山制憲會議圓滿結束,《聯合國憲章》正式簽署。憲章第23條明確規定:安理會的5個常任理事國為:美、蘇、中、英、法。五大常任理事國的地位從此被正式確立。

憲章同時也規定了“大國一致”原則:即安理會就非程序問題投票表決時,只要一個大國不同意,決議就不能通過。這被稱為“否決權”,對于保持大國一致行動,集中力量反對地區危機起到了很大的作用,體現了人類千百年來希望建立一種國際安全機制,以消除發生世界大戰的危險,維護世界和平的意愿。

冷戰開始后,美蘇在全球各地角逐,為了破壞對方的行動計劃,兩國頻繁動用否決權而使“大國一致”原則失去了其本來的意義。隨著冷戰的結束,“大國一致”原則在維護世界和平與發展方面越來越顯示出其有效性。它對于防范地區沖突,遏制某些大國謀求地區霸權發揮了積極作用,直到今天,仍是《聯合國憲章》中穩定和行之有效的原則。

自聯合國成立以來,安理會常任理事國這種機制在維護世界和平、解決地區沖突方面發揮了巨大作用。安理會總共批準執行了約55項維持和平行動,有力阻止和減緩了地區沖突的發展和擴大。這一機制在經歷了冷戰后愈發顯示出其生命力。

在5個常任理事國當中,北京離紐約的路程最遠,旅行費用最高。每次,我國外長前往紐約開會,都是匆匆而去,匆匆而回,有時甚至只能在紐約待1天,吃頓午餐即返。有人開玩笑說:“要折算起來,中國外長在C座209室的午餐,是5個常任理事國外長中最昂貴的!”

(責編 要真)