關于《浙江省松材線蟲病防治條例（草案）》的說明

浙江省林業廳廳長樓國華

主任、副主任、秘書長、各位委員： 我受省人民政府委托，就《浙江省松材線蟲病防治條例(草案)》(以下簡稱條例草案)作如下說明：

一、關于制定條例的必要性

松材線蟲病是一種松樹的毀滅性病害，具有致病力強、寄主死亡速度快、傳播迅速的特點。我省自1991年發現疫情以來，蔓延迅速、危害嚴重，全省疫點數以平均5年翻一番的速度在增加，許多重要生態區域受到嚴重威脅。松材線蟲病的危害已對全省國土綠化、森林資源、生態環境、自然景觀造成破壞，在很大程度上制約了林業發展和生態建設的步伐。

目前全省松材線蟲病發生區包括杭州、寧波、溫州、麗水等10個市31個縣(市、區)的195個鄉鎮，國家林業局公布的疫區達27個縣(市、區)，接近全國疫區總數的四分之一，是我國松材線蟲病危害最嚴重的省份之一。2008年全國松材線蟲病發生面積為96.42萬畝，我省為28.22萬畝，占29.27％；病死松樹全國為106.17萬株，我省為37.95萬株，占35.74％。歷年來，全省因松材線蟲病枯死、砍伐的松樹累計已超過2億株，相當于減少了130萬畝松林，僅木材損失已達數十億元。

近年來，各地在防治松材線蟲病方面做了大量工作，發生面積和病死樹數量有所下降。如2008年，我省松材線蟲病發生面積比上年減少41539畝，病死松樹比上年減少51161株。但由于生物災害的特殊性，全省松材線蟲病的發生形勢依然十分嚴峻，新疫點有所增加，發病范圍繼續擴大。松材線蟲病防治費用很高，控制其擴散蔓延要花費很大的代價。疫情監測、檢疫封鎖、砍伐病死樹、除害處理等都需要投入大量人力、財力和物力。據不完全統計，2007年度，全省僅投入清理疫木的資金就這3411萬元。

我省現有松林面積3557萬畝，分布廣、面積大，氣候條件叉非常適宜松材線蟲和媒介昆蟲松褐天牛的寄生和繁殖。而全省農村山林普遍實行了承包責任制，山上防治、山下管理涉及千家萬戶；松樹是工農業用材、群眾用材的主要來源，松木及其制品的運輸管理又涉及到備行備業、方方面面。伴隨疫點數的持續增加和貿易往來的日益頻繁，松材線蟲病傳播蔓延的機率增大，如果不從法律上加強保障，加大防控力度，還會造成更大的、前所未有的森林生物災害。

二、關于條例草案的起草情況

省林業廳于1994年即考慮開展松材線蟲病防治的專項立法工作，著手組織起草了《浙江省松材線蟲病檢疫防治特別措施》。1999年依據《中華人民共和國森林法》、《植物檢疫條例》、《森林病蟲害防治條例》、《浙江省森林管理條例》等有關法律、法規規定，在原有基礎上，修改制定了《浙江省松材線蟲病防治實施辦法》。之后又到各松材線蟲病發生區進行了調研，還參考了江蘇省、安徽省等兄弟省市的政府規章和黃山市的規范性文件，對其作了進一步修改，在此基礎上，2004年11月12日省政府發布了《浙江省松材線蟲病防治辦法》。

《浙江省松材線蟲病防治辦法》實施以來，對松材線蟲病的防治工作起到了一定的作用，但由于政府規章的效力等級較低，行政許可無權設定，行政處罰力度不夠，特別是對政府層面防治責任的規定還存在不足。2008年1月，根據省政府主要領導對松材線蟲病防治工作的批示精神，省林業廳對《浙江省松材線蟲病防治辦法》進行修改完善后，形成條例草案(送審稿)，于2008年4月上報省政府。省政府法制辦按照立法程序先后征求了各設區的市人民政府乖口省建設廳、財政廳、科技廳、工商局、經貿委、公安廳、交通廳、廣電局、電力局、出入境檢驗檢疫局、郵政管理局、通信管理局的書面意見；到受松材線蟲病危害較為嚴重的寧波、臺州等地作了立法調研，召開座談會，還就有關問題召開了立法協調會。在此基礎上，對送審稿進行了反復研究、論證和修改。2009年4月22日，省人民政府第30次常務會議審議通過了條例草案，提請省人大常委會審議。

三、關于條例草案幾個問題的說明

(一)關于財政投入和防治工作責任制問題。松材線蟲病是一種自然災害，由于生物自身的發生發展規律和防治工作的難度，決定了防治工作是一項長期任務。而松林叉大多是生態公益林，病害已經使林農受損嚴重，如果再要求農民自已拿錢防治不太可能。從救災、生態角度考慮，松材線蟲病防治投入應以政府為主，從長期性這一角度考慮列入各級財政預算十分必要。為此，條例草案專門規定了將有關防治經費列入財政預算，使防治松材線蟲病工作得到充分保障。條例草案第四條、第五條、第六條、第七條、第八條則明確了各級人民政府和有關部門的職責，明確要求落實防治工作責任制。

(二)關于松材線蟲病疫木加工行政許可問題。經科學論證，疫木經除害處理后是可以安全利用的，這樣也能減少林農損失，避免浪費。國家林業局關于印發《全國松材線蟲病預防和除治工作實施方案及有關規定的通知》(林造發[2002]164號)規定：“利用疫木加工板材的定點加工企業，必須由省級林業主管部門認真考核，確認具備疫木安全利用條件，并經專家論證同意后，報國家林業局審批。利用疫木制作人造飯和造紙的定點加工企業，必須由省級林業主管部門組織專家論證，確認具備疫木安全利用條件的方可批準，并報國家林業局備案?！薄秶鴦赵簩Υ_需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院第412號令)對“松材線蟲病疫木加工板材定點加工企業審批”作了保留處理。國家林業局于2005年9月12日又專門制定了、《松材線蟲病疫木加工板材定點加工企業審批管理辦法》。結合上述規定精神，條例草案第十五條第二款對從事疫木加工的企業設置了行政許可的規定；第十六條細化了疫木安全利用的詳細規定，明確了加工的時間、加工的方式和調運要求。

(三)關于松木使用者的責任問題。電力、廣播電影電視、通信部門所屬企事業單位采購未經檢疫合格的松木電纜盤、松木包裝材料，由于缺乏嚴格的使用規范，在山區、林間施工使用后隨意丟棄，成為松材線蟲病擴散、蔓延的主要渠道之一。為了有效地防范由此引發的災害，條例草案第五條第五款中對電力、廣播電影電視、通信行政主管部門提出了負責向當地林業行政主管部門通報山區、林間架設電力設施、廣電網絡、通信網絡的年度計劃；第十九條對電力、廣播電影電視、通信等企事業單位在采購松木電纜盤、松木包裝材料時，要求將檢疫要求列入采購合同條款，在工程建設過程中，應當及時將用畢的松木電纜盤、松木包裝材料收集、清理，并在法律責任一章中設置了相應的行政處罰措施。

(四)關于疫木的清理和流通管理問題。條例草案第十三條、第十四條、第十六條、第十七條、第二十三條至第二十六條中就發生區松材線蟲病的控制問題規定了許多措施，其中松材線蟲病最危險的傳播渠道就是無序運輸染疫松木及其制品人為傳播，全省大部分的發病點都是人為傳播的結果，因此，必須下決心嚴格落實疫區封鎖的各項措施，疫木清理、運輸、除害處理全過程都要加強監管，防止流失。

另外，從法律原理上講，病死木的清理應當是林權所有者或者經營管理者的義務，但集體或個人所有的松樹、松林，由于清理病死木費時費力，其所有者或者經營管理者往往不愿去及時清理，導致疫情進一步擴大。實踐中的做法大都還是由作為松材線蟲病疫情調查主體的鄉(鎮)人民政府去組織進行。因此，條例草案第二十五條中明確規定了病死木的具體清理工作由承擔疫情調查任務的責任主體組織進行。

(五)關于林相改造問題。對松材線蟲病的防治應區分不同的區域，對風景名勝區等重點區域采取重點保護，不惜代價預防和除治，而對一般的大面積發生區，考慮到經濟承受能力，要主動加快林相改造步伐。為此，條例草案第二十八條中明確要求省林業行政主管部門應當根據本省林相分布以及松材線蟲病發生情況，制訂全省松林更新改造計劃，報省人民政府批準后執行；有關單位和個人應當按照林業行政主管部門的要求，對已經發生或者容易發生松材線蟲病的松林進行更新改造。

條例草案第二十七條中就重點預防區的保護問題專門作了規定，要求縣級以上林業行政主管部門及其防治檢疫機構加強對重點預防區松林、松樹的保護，制定具體保護措施，對進入重點預防區的植物和含有松木包裝材料的物品進行嚴格的檢疫檢查，還要加強巡查，防止松材線蟲病傳入。

以上說明和《浙江省松材線蟲病防治條例(草案)》，請予審議。