事故調查報告和事故處理批復的法律屬性

依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定，事故調查組應當提交事故調查報告，有關人民政府應當作出事故處理批復。這是在事故調查階段和事故處理階段形成的重要法律文書。確認調查報告和事故處理批復的法律屬性。對于查明事故原因、認定事故性質、分清事故責任、實施責任追究，減少行政復議和行政訴訟，具有重要意義。

一、事故調查報告的法律屬性

《條例》規定，事故調查組在一定期限內應當向有關人民政府提交符合法定內容的事故調查報告(以下簡稱調查報告)。在事故調查處理過程中，最容易發生的異議或者提起行政復議和行政訴訟的，就是關于調查報告是否具有行政約束力和法律效力的問題。對調查報告的法律屬性有了正確認識，這些問題即可迎刃而解。依照《安全生產法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》和《條例》的有關規定，調查報告是在事故調查中反映事故真實情況、提出處理意見的法律文書，其法律屬性表現在三個方面：

(一)調查報告具有真實性。調查報告是在進行詳細周密的調查核實之后，以客觀事實為依據，真實、準確、全面地反映事故發生單位概況、事故發生經過和救援情況、人員傷亡和直接經濟損失、事故發生原因的原始材料。調查報告不得對事故原貌進行修改、修飾，不得摻雜人為色彩，不得弄虛作假。

(二)調查報告具有證據性。經依法調查核實和有關人民政府認定的調查報告及其證明材料具有法定的證明力，它是有關人民政府作出事故處理批復的重要依據，也可以作為司法機關辦案的佐證材料。調查報告及其證明材料包括主報告及其附屬的調查記錄、訊問筆錄、鑒定報告、物證、書證、視聽材料和其他相關材料。

(三)調查報告具有建議性。調查報告在查明事故真相的基礎上，要對事故性質、事故責任認定、事故責任者的處理建議和事故防范整改措施等問題提出結論性意見。調查報告反映的是參加事故調查的成員單位的意見、建議，至于其是否正確、適當，應由有關人民政府加以確認。

(四)調查報告具有不可復議、訴訟性。由于一些當事人對事故調查報告具有不可復議、不可訴訟的法律屬性不了解，所以因對調查報告持有異議而提起的行政復議和行政訴訟時有發生。調查報告的這種屬性表現在：一是提交調查報告的不是獨立的行政主體。事故調查組是臨時工作機構，無權獨立作出確認當事人的權利、義務和責任的具體行政行為。二是調查報告不具有獨立完整、直接執行的法律效力和行政約束力。不能依據調查報告直接實施法律責任追究。三是對調查報告持有異議，不屬于法定的行政復議和行政訴訟的受案范圍。依照《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，行政相對人申請復議和起訴的主體必須是獨立的國家行政機關，復議和起訴的事由必須是被認為是侵犯其合法權益的獨立的、完整的具體行政行為。鑒于調查報告不具備上述法定特征，所以行政相對人不能針對事故調查組及其提交的調查報告提起行政復議和行政訴訟。

調查報告提交后，有關人民政府對調查報告中關于事故基本情況尤其是事故定性、責任劃分和處理建議等問題要進行全面地討論研究。如果認為調查報告對事故原因認定不清、定性不準、責任不明，有權要求進行重新調查或者補充調查和補正材料。

二、事故處理批復的法律屬性

事故處理批復(以下簡稱事故批復)與調查報告不同，它是由有關人民政府或其授權的部門依法作出的具有行政約束力和執行力的法律文書。對于事故批復的性質存在著不同認識，影響了事故批復的法律效力和執行力。

(一)事故批復主體是法定的行政機關。《條例》第三十二條的規定，負責事故調查的國家、省、市、縣四級人民政府接到事故調查報告后，應當在法定期限內作出批復。這就是說，事故批復權屬于上述有關人民政府。在實踐中，下達事故批復的形式有兩種，一種形式是由有關人民政府直接下達事故批復，另一種形式是由有關人民政府或其授權的部門，或者法律、行政法規授權的部門受權下達事故批復。

(二)作出事故批復是對確定事故原因、事故性質和實施事故追究責任的具體行政行為。這是有關人民政府根據事故調查報告，依照職權獨立作出的、直接確定事故責任者的權利、義務和責任，具有法律效力和強制約束力的行政決定。有關行政機關和單位必須遵照執行，不得任意改變或者拒絕執行。

(三)事故批復是事故處理的法定依據。依照《條例》的規定，事故批復應當對負有行政責任的事故責任者作出追究行政責任的決定。有關機關應當根據人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發生單位應當按照負責事故調查的人民政府的批復，對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

需要指出的是，事故批復雖然具有法律效力和強制約束力，但它不是而且不能替代有關機關根據事故批復對事故責任者做出下達的行政處分、行政處罰等法律文書。

(四)行政相對人對事故批復持有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。從作出事故批復的主體、內容和效力上看，進行事故處理具備了具體行政行為的法定要件。因此，事故發生單位或者有關責任人員認為事故批復侵犯了其合法權益，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

三、事故批復的實施機關

鑒于事故責任主體及其法律責任有所不同，所以需要明確落實事故批復、實施責任追究的主體即實施機關。《條例》第三十二條規定的“有關機關”是事故批復的實施機關，主要包括行政機關和司法機關兩類國家機關。有關機關應當依照法律、行政法規規定的權限和程序，實施事故責任追究。

(一)行政機關。事故責任主體不同，責任追究機關和追究方式也不同。行政機關工作人員和企業、事業單位中由行政機關任命的人員對生產安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《條例》四十三條規定的行政機關實施；應當給予行政處分的，由其任命機關實施。事故發生單位及其非國家工作人員的有關責任人員，對生產安全事故負有行政責任應當給予罰款的行政處罰的，由《條例》四十三條規定的行政機關實施。

(二)司法機關。事故批復認定負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。其中：事故發生單位責任人員中的非國家工作人員涉嫌犯罪的，由公安機關立案偵查；行政機關和事故發生單位責任人員中的國家工作人員涉嫌犯罪的，由檢察機關立案偵查和起訴；所有涉嫌犯罪人員被起訴追究刑事責任的，一律由審判機關依法審理并作出判決。

(編輯／游振云)